落实公卫服务均等化还有两道坎要过

         作为国家重大公共卫生服务项目的主要承担者，专业公共卫生机构即将吃上“皇粮”。日前出台的新医改配套文件《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》规定，专业公共卫生机构人员经费、发展建设、公用经费和业务经费必须由政府预算全额安排。专家表示，促进公共卫生服务均等化要真正落实到位，还需迈过两道坎。

　　第一道坎如何保证钱到位

　　《意见》规定，各级政府要根据实现基本公共卫生服务逐步均等化的目标，完善政府对公共卫生的投入机制，逐步增加公共卫生投入。《意见》同时规定了不同机构的补助方式。

　　但是，对于政府投入能否及时、足额到位，基层公共卫生工作者还有担忧。

　　“最近我们向县政府申请纳入全额预算管理，但是县领导要我们拿出市里的文件，而市里回答说要等省里的文件。”日前，河北省某县卫生监督所所长给记者发来邮件表达了自己的疑虑：新医改方案能对政府的投入形成刚性约束吗？

　　无独有偶，湖南省常德市某县疾控中心主任也表达了相同的困惑：“新医改方案虽然明确疾控机构全额预算，但如果到了基层，政府拨钱的时候就是不足额，为吃饭，我们可怎么办呢？”

　　河北省传染病医疗管理集团理事长刘恒军认为，鉴于地方政府比较注重GDP增长，容易把有限的资金优先安排在基础设施建设、产业结构调整等拉动经济发展上，为确保政府对专业公共卫生机构的投入，使之具有刚性，建议对相关保障措施能以一定的法律形式确定下来，并规定公共卫生经费占政府卫生投入的比例，以加强对地方政府行为的约束，避免随意性。这是专业公卫机构吃皇粮需要迈过的第一道坎。

　　刘恒军举例说，此前，中央财政已下拨2009年基本公共卫生服务补助资金104亿元。大家关心这些钱怎么投、投向谁，地方政府配套多少、怎么配套。但是到目前为止，政府公开的信息还有些“雾里看花”。根据促进公共卫生服务均等化的要求，应该建立稳定的政府投入机制。如果每年的投入都表现得很随意，势必影响公共卫生服务均等化的长期施行。

　　也有反例为证。1996年12月，我国召开首次全国卫生工作大会，从中央到地方声势浩大地组织贯彻落实，层层制定下发红头文件，明确对不同类型卫生机构由财政负担的科目及“人头费”补贴的额度。结果雷声大雨点小，有的地方甚至干打雷不下雨。

　　长期研究卫生法制建设的北京大学公共卫生学院教授宋文质认为，最好的法律形式是基本医疗卫生法。事实证明，一般的文件、法规、规章很难约束地方政府，必须在国家法律层面予以明确。

　　宋文质举例，根据2005年国务院出台的《疫苗流通与预防接种管理条例 》，国家免疫规划项目的预防接种实行完全免费，与国家免疫规划有关的预防接种工作经费由各级政府承担。但事实上4年过去了，国内至少有10%的基层单位预防接种经费仍由创收解决，政府并没有按条例规定落实经费。国务院的条例之所以对这些地方的政府没有约束力，一个重要原因是国家没有基本法律明确卫生事业在社会中的地位。如果以新医改方案出台为契机，以公平、效率和可及性为原则，促进基本医疗卫生立法，将有助于突出基本医疗卫生的公益性，可从法律层面规定政府在基本医疗卫生上的责任，明确基本医疗卫生的范围、内容、提供方式，完善经费保障机制。

　　第二道坎怎样保证钱花好

　　刘恒军认为，专业公卫机构吃上皇粮要过的第二道坎是，对专业公卫机构必须建立起一套常态的控制措施和管理机制，“给钱，更要给规则”。政府要仔细研究投入方式，争取投得有效率。应建立一套科学的评估考核机制，不单是为了管理部门方便管理，更是为了老百姓能够享受到切实有效的服务。比如，慢性病防治是国家重大公共卫生项目之一，未来应该把慢性非传染性疾病的综合防控作为一个指标来考核。“你的工作做得好，你这个地方发病率降了，应该奖励才对，而不是像现在这样仅仅根据业务量来评估，要平衡公共卫生服务数量和质量的关系。”评估机制的核心，是引导专业公共卫生机构重新确立工作重点：政府投入了，必须完成相应服务；通过完成相应的服务，提高居民健康水平。

　　据上海市宝山区卫生局局长李士华介绍，目前宝山区所属的专业公共卫生机构已经吃上皇粮。以区疾控中心为例，政府除保证疾控人员的基本工资、工作经费外，每年还有数额不菲的奖金（绩效工资）。“至少要保证他们的收入不能低于同级别其他行业的收入。”吃皇粮后当地的公共卫生服务质量有了很大提高。这主要由两方面的原因促成：其一，专业人员工资由政府发放之后，基本生活有了稳定保障，为他们安心工作提供了条件；其二，优劳优得，切断了趋利行为，科学调动工作人员的积极性，实行岗位绩效工资制，将工作人员的绩效考核与居民对服务的满意度挂钩。

　　“吃皇粮并不意味着端上了铁饭碗，也不意味着可以消极怠工。”李士华强调，“核定编制，政府全额补助，都是对编而不对人。如果服务质量得不到提高，总是拿基本工资，没有绩效工资的人员照样可能被解聘。”

　　山西省卫生厅疾控处处长冯立忠强调，专业公卫机构自身要进行管理创新，转变服务模式。要制定服务标准、工作流程和考核办法，开展面向人群的主动服务。同时，配套改革卫生机构事业单位的人事、分配制度，形成改革合力。专业公共卫生机构除了预防、医疗人才，也需要一部分管理、法律人才，公共卫生并非简单的技术工作。“专业公共卫生机构，什么样的人都要见，什么部门都要打交道，什么事都要参与，对人的要求自然很高。”所以，专业公共卫生机构要有意识地引入不同专业的人才，并且为这些人才未来的晋升提供条件。 
         □本报记者 孟庆普□