领会新医改公共管理理论 提升执政能力

  山西省卫生厅厅长　 高国顺

　　新医改方案是促进政府职能转变，实现公共管理变革的又一个纲领性文件。新医改方案传达出的强烈信号之一是充分体现并运用了五个公共管理理论。

　　一、公共产品理论

　　公共产品有两个基本特征，一是非排他性，即这类产品或服务在技术上不容易排斥众多受益者的消费；二是非竞争性，即某个消费者对公共产品或服务的享用，不排斥、妨碍其他消费者同时享用。公共产品可分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品是完全具备非排他性和非竞争性特点的产品或服务；准公共产品是具备上述两个特点中的一个，另一个不具备或者不完全具备。一般认为公共卫生服务属纯公共产品，基本医疗服务是准公共产品，除此以外的其他医疗服务多为私人产品。

　　新医改方案清晰地区分了卫生服务的公共产品、准公共产品和私人产品，并分别表达和承诺了政府对不同公共产品的责任：一是要“把基本医疗制度作为公共产品向全民提供”，逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度，以贯彻医疗卫生的公益性。这是我国首次将人民健康权保障上升到制度层面，为人人享有基本医疗卫生服务提供了制度上的保障，具有划时代的里程碑意义。二是对于纯公共产品属性的基本公共卫生服务，政府包办责无旁贷，由政府确定公共卫生服务的范围，完善公共卫生服务体系，追求基本公共卫生服务的均等化目标，逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务，逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，力争让群众少生病。三是针对准公共产品属性的基本医疗服务，政府不能包办，但必须主导提供，即通过基本医疗保障这一杠杆制度，并有基本药物制度的配合，明确各方权利与义务，调动多元化医疗服务机构向民众提供基本医疗服务。

　　二、需方投入理论

　　新医改方案中充分表明了需方投入理论。首先，开宗明义兼顾供给方和需求方等各方利益的原则，正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。二是通过购买服务的方式鼓励多元化医疗服务机构向民众提供基本公共卫生服务，对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。三是把财政预算投入和基本医疗保障投入统合起来，通过建立全民医疗保障体系来实现向基本医疗服务需方的投资，政府扮演鼓励者和资助者的角色，即通过补贴，吸引和鼓励广大农民、城市居民和职工参加医保，并随着财政收入的增长，不断提高基本医疗保障的筹资水平和待遇水平。政府具体承诺，未来三年新增8500亿的卫生投入三分之二将用于需方，可见，对需方的投入在新医改方案中备受关注。

　　三、政府主导与市场机制相结合理论

　　首先，强调政府在基本医疗服务体系建设中的主导作用，加强政府的财政投入责任，在医疗服务市场发展落后的农村和城市社区，政府财政投入大力发展农村医疗卫生服务体系和城市社区卫生服务体系。二是在具体的医疗服务提供上，基本医疗服务的公益性质，主要取决于政府购买服务的行为，而不是医疗服务方的组织形式。为此，政府构建基本医疗保障这一购买基本医疗服务的筹资、付费、监管制度，运用基本医疗保障制度独立的第三方付费机制的强大购买力和谈判力，引导、动员所有非营利医疗机构和营利性医疗机构参与基本医疗服务提供，促进有序竞争机制的形成，提高基本医疗服务水平和质量，以满足民众多层次、多样化的医疗服务需求。三是在医疗服务人才的使用上，稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，探索注册医师多点执业，鼓励有资质的医生个体行医。

　　四、转移支付理论

　　新医改方案有效地应用财政转移支付理论，详细地向社会承诺调整政府财政投入结构，重点支持农村地区、贫困地区、城市社区医疗卫生服务体系建设和基本医疗保障体系建设。一是强调新增卫生投入重点投向“基本、基础和基层”，强调面向农村卫生等薄弱环节。二是加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度，大力发展农村医疗卫生服务体系和城市社区卫生服务体系，未来三年的投入重点将向中西部倾斜。三是大力发展面向农村、社区的高等医学本专科教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的医疗卫生人才。四是完善“对口支援”制度，每所城市三级医院要与3所左右县级医院（包括有条件的乡镇卫生院）建立长期对口协作关系；继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，采取到城市大医院进修、参加住院医师规范化培训等方式，提高县级医院医生水平。

　　五、公共政策的可操作性理论

　　公共政策的可操作性是指公共政策的具体措施在实践中易于推行，是公共政策有效执行在技术层面的体现，它是衡量公共政策质量的重要砝码。在以往的医改实践中，因缺乏可操作性的实施措施，使得改革效果大打折扣。新医改方案则凸显很强的操作性，不仅在宏观上为我们设计了远大的改革目标，还在中观层面上设计了四大体系制度框架和八项机制体制保障，更重要的是在微观层面，抓住当前医药卫生领域的五项突出问题，配套制定了2009-2011年医药卫生体制改革近期重点实施方案，设计了可遵照执行的落实改革任务的工作计划和具体投入指标，以带动医药卫生体制全面改革，推动新一轮医改走上更加理性和务实的道路。

　　总之，新医改方案的理性要求我们深入学习其中的公共管理基本理论，特别是作为新医改方案的执行者和实践者的卫生行政部门广大干部，只有深刻领会和忠实新医改方案的理念，才能增强改革的主动性，提升卫生执政能力，推动新医改目标的顺利实现。