回购风折射公立医院产权之痛

 
山东省枣庄市卫生局 解 伟

　　政府回购民营医院如果是公共服务意识觉醒后的自觉行为，本无可厚非，但回购的医院多为经营状况欠佳的不良资产，难免让纳税人产生公共财政为私人老板兜底买单的质疑。加之决策及实施过程的不透明、不公开状态，容易产生不规范、不公正现象，甚至在“进进出出”的过程中权力被非法寻租，少数人借机非法积累巨额财富，造成国有资产反复流失。

　　当前，公立医院不论是“民营化”也好，“再公有化”也好，在实施过程中存在很大的随意性，具体表现在：一是重进度轻程序，一味求快忽视了过程的公开、公平、公正，存在暗箱操作的空间。二是重“拍板”轻法制，个别领导的表态就可成为“指导思想”，甚至政出多门，一个地方一套“土政策”。三是重形式轻实质，决策、执行的知情范围十分有限，不利于接受舆论及公众监督。从表面看，造成这种现状的原因是由于法律、制度不完善，监督管理不到位，国有资产交易没有经过充分论证、合理估价和公开“入场”，大量的程序漏洞容易被利用。从实质上讲，根源在于公立医院的资产所有权界定不清晰、结构不合理，国有产权的激励与约束功能无法充分发挥。

　　新医改方案明确要求“稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重”，这意味着会有更多的公立医院走上改制之路。对此，国家必须尽快出台指导性意见，规范、有序地引导改制进程，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的良性格局。

　　一是要尽快完善法律体系。我国宪法明确规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯，对企业国有资产的保护也有《中华人民共和国企业国有资产法》进行调节。但具体涉及非企业单位国有资产管理、监督、保护、追偿方面的立法却不健全。必须加快立法进程，建立起符合国际惯例又适应我国国情的完整的国有资产法律体系，使改制过程的每一个环节有法可依，同时为司法机关加大打击力度提供依据。

　　二是要改革监督管理体制。建立“国资委——国有资产经营公司——公立医院”三级管理模式，将国有资产管理权集中到国资委，同时将国资委从地方政府的部门序列中独立出来成为垂直管理系统，使其摆脱地方利益和行政干预，更好地执行中央决策。国有资产经营公司一方面作为市场化运作的中介机构，缓冲国资委的直接行政干预，另一方面作为国有资产管理的责任机构，使国有资产保值、增值获得组织保证。公立医院独立行使法人财产权，以产权联结取代行政隶属关系，责、权、利的对称能为健全激励、监督机制创造条件，风险约束则能够最大限度地防范各类损公利私行为。

　　三是要建立现代医院法人治理结构。在现阶段，管理委员会领导下的院长负责制可能更适合我国国情。公立医院作为公益性事业单位，其管委会成员必须具有广泛代表性。可通过公正、透明的程序，从作为所有权代表的国资、财政、卫生等政府官员、作为经营者代表的医院管理层及职工、作为利益相关方的患者群体、人大代表及社会人士、专家学者中按比例选取人员组成管委会，代表政府和公众行使重大决策权。由管委会推荐并经政府主管部门任命高级管理人员，执行管委会决策，负责日常经营管理。

　　四是要优化公立医院外部治理结构。在融资方面，应适当放松管制，逐步实现公立医院的产权多元化并允许资本在一定范围内自由流动。当投资者拥有用资本投票的权力时，医院为吸引投资就会有压力不断改善经营状况。投资主体多元化还可在一定程度上制约大股东随意侵害其他利益主体权益的行为。在公共财政的投入方式上，应尽量减少直接拨款，买服务而不是买医院、买“人头”，通过公平采购促进多元化竞争格局形成，同时有效避免公立医院因营利动机弱化而降低运行效率的消极行为。

　　五是要加大信息公开力度。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，对于涉及公民、法人或其他组织切身利益的社会公益事业建设情况，必须主动公开相关信息。公立医院作为公有资产的积累、运用以及承担基本医疗服务职能的载体，其改制决策、操作的相关信息必须公开透明，保障公众的知情权，从而有效监督所有者代表机构以及派出代表的行为 ，压缩寻租和腐败行为的生存空间。