中国粮食安全面临不确定性风险

张兴无
 
由于人口、耕地资源、生物能源开发、气候变化等多种因素影响，2008年世界粮价暴涨，2011年粮价再次出现飙升。粮食短缺使全球8亿人食不果腹，粮食危机在多国引发社会动荡，粮食安全问题在世界范围内受到政府和学者的关注。
 
中国在加入世贸组织时，在农业上作出了过多的承诺，给农业发展带来了很多不确定性风险。尽管从入世10年来看，中国在粮食生产安全上还没有出现大问题，中国粮食产量从9000亿斤增长到11000亿斤，并实现了8年连续增长，但这并不表示中国在粮食安全问题上可以高枕无忧。
 
中国的粮食安全因耕地资源、劳动力、技术和资本投入、国际贸易等因素而面临诸多不确定性风险。
 
国内不确定性风险
 
中国人口占世界人口约20%，而耕地只占世界的8%。中国正处于工业化、城市化持续稳定发展时期，耕地资源不可避免地被占用，而且大部分城市扩张、工业聚集的地区也是优质农业耕地所在的区域。中国即使能确保18亿亩耕地，但未必能保证足够的耕地用于粮食生产，也未必能保证粮食产量。
 
随着经济不断发展，制造业比较优势越明显的区域，农业比较劣势也会更加明显，这也直接影响到耕地和粮食生产。我们可以从中国粮食生产的基本变化进行判断。例如，东北地区水稻产量在逐渐增加，逐渐超过水稻生产重心江浙地区，成为主产区之一。原因在于，江浙一带制造业就业工资收入高、就业机会多，从事水稻生产的机会成本高；东北一带土地资源相对较多，非农就业机会少，从事水稻生产的机会成本较低，所以有更多的农民开始从事水稻生产。
 
除了耕地数量，耕地质量也严重影响粮食安全。据统计，中国农村地区每年产生近3亿吨生活垃圾、30多亿吨畜禽粪便、90多亿吨生活污水，80％左右的河流和3/4的湖泊受到不同程度的污染，一些粮食主产区因工业发展直接污染耕地。
 
随着非农就业机会越来越多（这是现代化过程的必然趋势），农民工工资水平的提高，农业生产的机会成本进一步提高，留住足够的劳动力从事农业生产就是一个问题。近年来农业从业人员年均减少近1000万人。优质的农村劳动力流出从事非农产业，这将对粮食单产造成长期不利影响。
 
另外，农业增产很大程度上要依靠科技的发展，而我国农业科研投入远低于发达国家，也低于很多发展中国家。2012年中央一号文件聚焦农业科技正是关注到了这一问题。此外在现有农业土地制度下，农户对农业的资本投入，尤其是基础设施投入严重不足，也制约了中国粮食供给能力的增长。
 
总之，不论是从劳动力还是从土地数量质量、科技进步、资本投入等方面看，中国的粮食供给增长空间有限；而随着经济发展和收入提高，人们的食物结构升级将带来粮食需求刚性的、长期的增长，这就决定了中国粮食安全面临不确定性风险。
 
国际贸易对粮食安全不确定性影响
 
当前，国际贸易在优化农业资源配置、调剂不同国家粮食余缺方面发挥着越来越重要的作用。然而，国际贸易对于粮食安全也有不利影响的一面，尤其是国际粮价波动频繁，而粮食价格稳定正是粮食安全的重要一环。
 
根据对国内外粮食市场价格的长期趋势研究表明，粮食价格变化大约每10年一个周期，国际粮价和中国国内粮价走势基本一致，随着农业进口增加，国内农产品价格波动受国际影响波动趋于频繁。
 
根据OECD—FAO联合发布的2008～2017年农业预测报告，未来国际农产品价格波动将更加频繁。虽然中国现在已经在国际市场上成为一个粮食生产和消费大国，但在决定世界粮食价格方面没有自己的话语权。
 
在粮食和食物价格方面，国际市场对中国的影响越来越大，中国对粮食价格的自我控制能力下降。据此，中国粮食安全的不确定性风险将增加。
 
日本的启示
 
据日本学者的研究资料显示，目前日本食物的自给率（按能量计算）只有41%。作为农业进口大国，日本对农产品进口统计评估的结果是，2008年日本的食物不安全程度是90%，2010年也有80%多。
 
由于现有WTO规则不禁止“出口限制”，日本有理由担心自己国家的食物供给安全。日本农业从业者越来越多的是65岁以上的老年人，这一比例在1985年是19.5%，1995年是39.7%，2005年达到57.4%。这是令人吃惊的数据。
 
日本在现代化进程中出现的农业和粮食安全问题有其规律性，中国很难避免。
 
实际上，不只是日本，也包括韩国，在现代化的进程中早就有“三农”问题。日本通过提高水稻价格，补贴、减税等政策措施，其“三农”问题逐渐解决。但是由于其国内粮价和国际粮价拉开距离，又引起国际问题——开放市场的压力以及贸易非平衡问题。
 
20世纪80年代后，日本农业失去比较优势，土地零碎化、大型农业机械使用频率低等问题都影响了日本农业的发展。日本在美国强大的压力下开放了农产品市场，同时日本大企业，例如电子产品企业为了换取在美国的市场，也要求开放日本农产品市场。当年的日本对美国贸易盈余很高，和今天的中国非常相似。
 
现在，美国也在向中国施压，要求中国进一步开放农产品市场。有的日本农业学者告诫中国不要在粮食安全问题上重蹈日本失败的覆辙。
 
保障粮食安全的基本对策
 
中国农业发展在面临机遇的同时，也存在着粮食安全的挑战。随着世界贸易的不断扩张，中国农业的竞争优势会不断降低，出口相对减少，进口会增加，不仅给中国农业和农民收入带来冲击，也对中国长期的粮食安全带来不利影响。中国应吸取日本的经验，保持较高的粮食安全水平，作为一个人口大国，粮食供给不能主要依赖国际市场，在主要谷物供给上应不低于90%的自给率。
 
首先，中国应鼓励引导农业合作化经营。通过粮食合作社，把分散的农户组织起来，稳定中小生产者的生产经营和生活，稳定农业，稳定粮食供给。
 
其次，通过发展强大的社会化服务体系，带动小农进入市场。推进基本公共服务均等化，加强农村金融，鼓励规范非正规金融组织在农村发展。
 
第三，政府在农业支持上，应加大“绿箱”政策——采取脱钩的直接补贴，应在财政中逐步拿出更多比例的收入补贴农业，提高中国农产品在国际市场上的竞争力。
 
第四，加强农业科技推广和农田基础设施建设，加强农村水利建设，增加粮食供给。
 
第五，加强农业区域合作，特别是加强中国和邻国尤其是东盟的农业合作。因为中国农业的主要出口国和相当大比例进口来自邻国，此外也包括加强中非农业合作。
 
第六，中国应通过多哈发展回合贸易谈判为保障粮食安全谋取空间。新一轮谈判应承认并重视国内补贴对发展中国家的粮食安全至关重要，允许发展中国家提供所有旨在增加国内粮食生产、利于粮食安全的所有国内补贴。中国在未来的WTO谈判中要为中国农业长远发展预留空间，争取尽可能大的保护空间。
 
按照联合国粮农组织的定义，粮食安全也不仅仅简单地指可以获得足够的粮食，也是指所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够的、安全的和富有营养的粮食，来满足其积极、健康生活的膳食需要以及食物爱好。基于此，中国还有很多人口处于粮食不安全状态，在粮食安全问题上，中国政府和社会还有很多事情需要去努力。
 
（作者系中央民族大学经济学院《经济中国》编辑部主任）