深化医药卫生体制改革问答(77-85问）

深化医药卫生体制改革问答 

国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室编写组 

编委会 

顾  问：张  茅  马晓伟  王  军  胡晓义 
主  编：胡祖才 
副主编：刘新明  孙志筠  姚  宏  侯  岩 
编  委：（以姓氏笔划排序） 
        于世利  于秀明  于明珠  马  进  毛群安  王  羽 
        王志勇  王芳琳  王治坤  王雪涛  王  斌  王  辉 
        王  蕾  石  光  任  伟  朱德政  许志仁  闫树江 
        齐小秋  何  维  何  翔  余功斌  妥  佳  宋其超 
        张宗久  张  瑞  李  忠  李大川  李岱昕  李春芳 
        杨  青  汪  唯  陈  玮  周  巍  周和宇  周明坚 
        罗  燕  范  晶  郑  宏  姚建红  姜  宇  赵  宁 
        赵同刚  赵自林  徐  科  秦小明  郭剑英  高光明 
        黄心宇  傅  卫  焦雅辉  童爱萍  韩会学  解江林    


    九、建立政府主导的多元卫生投入机制
    77.从目前我国卫生总费用中发现哪些主要问题？
    卫生总费用是指一个国家或地区在一定时期内（通常是一年）全社会用于医疗卫生服务所消耗的资金总额。据卫生部卫生经济研究所统计，2007年我国卫生总费用为11289.5亿元，占国内生产总值（GDP）的比重为4.52%，人均卫生总费用854.4元，按当年汇价换算，人均卫生总费用约125美元。与同等发展水平国家相比，我国卫生总费用占GDP的比重和人均卫生总费用水平处于中等偏上水平。根据统计，1978—2007年，我国卫生总费用年均增长17.3%，高于GDP年均增速，说明整个社会的医疗卫生支出水平快于经济发展水平。这一方面反映了医疗保险制度的逐步健全和医疗卫生事业的快速发展，另一方面也表明整个社会的看病就医负担是逐步加重的。
    从卫生总费用的筹资构成分析，2007年卫生公共支出占卫生总费用的比重为54.84%（政府预算卫生支出20.35%、社会卫生支出34.49%），个人现金支出占45.16%。与发达国家和大多数发展中国家相比，我国的卫生公共支出比重偏低，而居民个人现金支付比重偏高，居民缺乏比较有效的费用风险共担机制及制度保障，这也是近年来群众普遍反映“看病贵”的原因之一。
    从卫生总费用的分配分析，2007年医院费用占卫生总费用的比重为64.36%，门诊机构费用、药品零售机构费用、公共卫生机构费用和卫生行政管理机构费用分别占10.56%、9.29%、6.7%、1.81%。在整个医院费用所占的64.36%中，城市医院、县医院、城市社区卫生服务中心、卫生院分别占37.46%、8.03%、2.07%和6.42%。以上费用结构反映，我国城乡居民利用卫生服务主要集中在医院特别是城市医院，城市社区卫生服务中心、卫生院等基层医疗卫生服务发展和利用不够，群众不能就近利用医疗卫生服务，出现看病就医不方便问题。
    78.近年来，政府卫生投入水平如何？
    党中央、国务院一直十分重视医疗卫生事业发展，高度关注人民群众健康水平的提高随着我国经济的快速发展和财政状况的改善，我国政府对医疗卫生的投入逐步增加。特别是2003年以后，各级政府加大了卫生事业投入，采取了一系列有力的调控政策和措施，政府卫生投入呈快速增长的趋势。
    2008年，全国财政医疗卫生支出2826亿元，比2003年的831亿元增长了2.4倍，六年年均增长27.7%，不仅高于同期财政收入、财政支出的增长幅度，而且在教育、科技、“三农”、社保和就业等各项重点支出中也是增幅最高的。同时，政府卫生支出占卫生总费用的比重从2003年的16.69%逐步增加到2007年的20.25%。
    2009年尽管财政形势十分严峻，但各级财政仍将进一步加大对医疗卫生的投入力度。中央财政年初预算安排1181亿元，比上一年初预算增长38.2%。
    79.如何理解非公医疗机构在卫生事业发展中的作用？
    利用社会资本发展医疗卫生事业是我国卫生工作的一条重要方针，对于完善城乡医疗服务体系，优化资源配置，促进管理水平和效率提高，方便群众就医，满足人民群众多层次、多样性医疗服务需求具有重要的作用。
    首先，非公医疗机构是我国医疗服务体系中不可缺少的组成部分，是对公立医疗机构的有益补充，同样发挥着为患者提供医疗服务的作用。第二，非公医疗机构的发展促进了我国医疗服务体系的完善和日趋多元化，使我国的医疗服务日益呈现多层次和多样性，更好地满足群众多样化的医疗服务需求。第三，非公医疗机构的发展客观上推动和促进公立医院医疗服务水平和效率的提高；公立和非公医疗机构将形成相互补充、相互竞争和相互促进的关系。第四，非公医疗机构的发展将有助于推动传统意义上的政府与医院之间的行政隶属关系逐渐弱化，推动政府加强对医疗机构的监管。
    80.如何鼓励和扶持民营资本举办非营利性医院？
    国家将积极鼓励和引导民营资本举办非营利性医院。一是坚持统筹规划，协调发展，在服务准入方面，对公立医院和民营医院一视同仁。二是保证不同所有制医疗机构公平有序竞争。在医保管理点、人才引进、职称评定、科研立项和继续教育等方面，民营医院享受与公立医院相同的待遇，执行相同标准。三是落实非营利性医院的税收优惠政策。四是积极稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构。五是正确引导，依法监管，规范执业行为，维护群众利益。在行业监管方面有关部门还将制订鼓励非公立医疗机构发展的配套文件，实化相关政策措施。
    81.我国公立医院转制存在哪些问题？怎样规范和推动这项工作？
    《实施方案》提出“要积极稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构”，主要考虑是，目前我国公立医院的数量、比例过大，政府财力难以支撑，也不利于形成多元化办医格局，促进有序竞争。但是公立医院转制是一项重大改革，涉及面广、情况复杂，以往一些转制过程也出现过不规范的情况，如有的地方滥用改制，或改制与所要解决的问题缺乏内在联系；有的改制的形式不符合法律与政策规定（如政府参股或控股举办营利性医院）；有的改制过程缺乏规范，不够公开、公正、公平；有的甚至出现国有资产流失和职工合法权益得不到充分保护的问题，等等。因此，公立医院转制必须要按照区域卫生规划，积极稳妥、规范有序进行。卫生、财政、人力资源和社会保障等政府相关部门将制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分发公立医院改制重组。
    82.今后政府卫生投入将重点投向哪些领域？
    为了缓解“看病难”、“看病贵”，改善基本医疗卫生服务公平性，各级政府都将努力调整支出结构，落实医改意见及实施方案提出的各项卫生投入政策，提高财政资金使用效益。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、城乡基层医疗卫生和基本医疗保障。具体包括三个“完善”、一个“落实”：
    一是完善政府对公共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。建立和完善城乡公共卫生服务经费保障机制。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。
    二是完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生机构按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等给予合理补助。大力支持医务人员参加各种形式的培训。鼓励社会力量举办医疗卫生机构，对其提供的公共卫生服务，政府采取购买服务等方式补助。
    三是完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金支持建立和完善新农合、居民医保、职工医保和城乡医疗救助制度。三年内，基本医疗保障覆盖城乡全体居民，参保率提高到90%以上。2010年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元。用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保。
    四是落实公立医院政府补助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置，扶持重点学科发展，符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等，对承担的公共卫生服务给予专项补助，形成规范合理的公立医院政府投入机制。
    83.怎样划分各级政府对医疗卫生的投入责任？
    按照分级负担的原则合理划分中央和地方各级政府卫生投入责任。地方政府承担主要责任，中央政府主要对国家免疫规划、跨地区的重大传染疾病预防控制等公共卫生、城乡居民的基本医疗保障以及有关公立医疗卫生机构建设等给予补助。加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度。
    在医疗保障方面：政府对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助资金，由中央政府和地方政府按照国家有关规定分担。中央财政对困难地区的国有关闭破产企业退休人员参保给予适当补助。对城乡医疗救助所需资金，由地方政府负担，中央政府给予适当补助。
    在医疗服务方面：地方政府承担医疗服务机构投入的主要责任，中央政府对基层医疗卫生机构的基本建设、设备购置、人员培养等给予适当补助。
    在公共卫生方面：各级专业公共卫生机构所需发展建设支出和日常运转所需经常性支出，由地方政府负担，中央政府对公共卫生机构的基本建设和设备购置给予适当补助。建立完善城乡公共卫生服务经费保障机制所需资金，由中央政府和地方政府按照国家有关规定分担。
    84.在投入方面，如何兼顾医疗卫生服务的供需双方？
    今后，中央政府和地方政府都要增加对卫生的投主，并兼顾需求方和供给方。
    在向需求方投入方面：一是加大对医疗保障的投入力度。完善政府对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助政策，随着经济发展水平的提高，逐步提高政府补助标准。通过多渠道筹资，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保险。资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭人员自负医疗费用的补助标准。二是建立完善城乡公共卫生服务经费保障机制，按项目为居民免费提供基本公共卫生服务，所需资金由政府按服务人口核定。三是实施国家重大公共卫生服务项目，对艾滋病、结核病等重大传染病患者按国家规定实施免费救治，对国家免疫规划范围内的疫苗实行免费接种等。
    在向供给方投入方面：一是健全基层医疗卫生服务体系。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，并按定额定项和购买服务等方式核定政府补助。政府对乡村医生承担的公共卫生等任务给予合理补助。二是促进基本公共卫生服务逐步均等化。专业公共卫生机构的人员经费、发展建设、公用经费和业务经费由政府预算全额安排。三是推进公立医院改革试点。政府负责公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员经费和政策性亏损补偿等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助。
    85.为什么要严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为？
    近年来，部分医院追求效益和同业攀比，盲目发展，上项目、搞建设、购买大型设备，规模迅速膨胀，建设标准不断提高，导致医院沉重债务负担的形成；医院建设支出和运行成本不断攀升，也进一步加重了国家和个人的负担。为了确保公立医院的规模效益以及建设标准与当地社会经济发展水平相适应，必须对公立医院的建设规模、标准、贷款行为进行严格控制与管理。鉴于公立医院的性质，其贷款必须获得政府主管部门批准并由政府负责偿还。