两个卫生服务体系的界限在哪里

 
周寿祺

　　对于城市和农村两个基层卫生服务体系的建设，中央有明确的指导思想，即农村构建三级卫生服务体系，城市构建社区卫生服务体系，并分别就这两个体系的指导思想、基本原则、工作目标、设置标准、队伍建设等等作了规定。按理说，分别按制定的规划组织实施就行了。但问题是两个体系的界限不明，导致基层无所适从。

　　从目前已出台的中央和地方文件中，对两个体系的界限有多种表述，具有代表性的如下：

　　第一种，“重点加强农村三级卫生服务网络和以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系建设”。（中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》）

　　第二种，“全国地级以上城市和有条件的县级市要建立比较完善的城市社区卫生服务体系”。（国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》）。但对什么是“有条件的县级市”没有解读。

　　第三种，“各地城市（含县级市）社区卫生服务人口覆盖率不低于90%”。（江苏省人民政府《关于进一步加强城市社区卫生服务工作的意见》）

　　第四种，“省辖市、县级市和有条件的县都建立起比较完善的城市社区卫生服务体系”。（安徽省人民政府《关于加快发展城市社区卫生服务的实施意见》）。但对什么是“有条件的县”没有解读。

　　第五种，“每个县（市、区）确定一家社区卫生服务中心，开展社区卫生服务中心规范化建设”。（《浙江省2006年农村卫生工作要点》）

　　以上表明，城市社区卫生服务体系由城市→有条件的县级市→县级市→有条件的县→县扩展，相对来说，农村卫生服务体系实施范围缩减。这固然反映了经济与社会的发展，城镇化的加快，但就全国而言，城市与农村的二元经济结构没有根本改变，在医疗卫生的需求、卫生资源的分布、卫生服务的供给能力，以及急救的交通条件等方面依然存在差别。两个体系固然在实现人人享有基本卫生保健的目标上是一致的，但在卫生服务功能、设置标准、补助政策等方面存在差别。如“中心卫生院除具有一般卫生院的预防、康复、保健、健康教育、基本医疗、中医、计划生育技术指导、公共卫生管理和突发性公共卫生事件的报告任务，以及对村级卫生组织的技术指导和村医的培训工作外，还是一定区域内的医疗任务和技术指导中心”。因而在设置标准上不同，允许设立床位，设立相应的医技科室，配备专业人员，明确相应的建筑面积、仪器设备。在政策上，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确：“在行政区域调整后，原则上每个乡（镇）应有一所卫生院。调整后的卫生院由政府举办。”2008年，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中又特别强调“每个乡镇由政府办好一所卫生院”。同时，在财政补助政策上明确规定，卫生院院长的工资和医保待遇由财政预算款安排。比较而言，社区卫生服务体系并无此明确的政策。这就使地处基层的卫生院院长在“转型”中感到无所适从的困惑。甚至不得不以机构“变脸”来应对上司。因此，在新的医改方案中，很有必要对两个体系的界限作出界定，并对什么是“有条件的县级市”作出解读。

　　如果两个服务体系的“边界”界定后，城市应根据国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》和相关的配套政策着力建设。农村应根据国务院常务会议审议通过，由卫生部、国家中医药管理局、国家发展和改革委员会、财政部颁发的《农村卫生服务体系建设与发展规划》着力建设。这将有利于可持续地发展城市社区卫生和农村卫生。

　　如果有的地区为适应城镇化建设，当行政区域体制从农村的乡、村建制调整为街道、社区居委会，急救能力相应提高时，应研究“转型”中的政策衔接问题。否则，依然存在无所适从的困惑。