药品集中采购：呼唤政策支持

□本报记者 孙 梦□ 

　　在2009年全国卫生系统纪检监察暨纠风工作会议上，卫生部部长陈竺进一步阐述了规范药品生产流通使用的基本思路：一方面是建立国家基本药物制度；另一方面，对基本药物目录之外的其他药品实行以政府为主导、以省（区、市）为单位的药品集中采购。

　　1月17日，国务院纠风办、卫生部联合调研组向大会提交了一份题为《关于全国药品集中采购工作的调研报告》，网上药品集中采购多年探索后的成效、问题、对策，都被描画出比较清晰的轮廓。

　　“政府平台”建设在摸索中前行

　　据调研组调查，2007年，江西省的药品集中采购总额为40.7亿元，中介服务收费高达2442万元。2008年，江西省财政投入335万元建立政府主导的采购平台，全年向企业定额收取的服务费用仅为224万元，减轻企业负担92%。

　　事实表明，政府建立平台有利于统一医疗机构采购价格和销售价格，降低招投标成本，一定程度地从源头上遏制药价虚高。如上海市编办批准成立的招标采购事务管理所就是一家非营利性事业单位，平台建设与维护经费由政府出，医疗机构和医药企业都能免费使用。

　　对此，调研组呼吁尽快出台以政府为主导、以省（区、市）为单位的药品集中采购工作的指导意见，明确由政府建立监管平台和非营利性的交易平台，确保政府拥有药品集中采购网络平台和数据库的所有权、使用权，真正体现政府主导作用。

　　实际上，虽然“政府平台”建设逐步推进，但在探索中，各地进行集中采购的组织方式仍不尽相同。有的地方是政府主管，统一招标平台；有的是卫生行政部门主管，医疗机构自行组织；还有的是由政府相关部门共同领导，委托中介服务机构操作。不同招标模式制定不同招标规则，造成招标成本上升。  

　　鉴于各地财力不同，调研组建议在网络平台推行阶段，可以允许一些地区在一段时期内按药品集中采购运行成本向挂网企业定额收取少量服务费，以确保在非营利前提下，“政府平台”尽快建立并正常运行，“但一定要明确过渡期限”。

　　采购操作规则亟待完善

　　2008年6月至12月，调研组先后对上海、江苏、宁夏等7个省（区、市）14个地市的药品集中采购情况进行摸底，并到30多家医疗机构和3家大型药品生产企业现场调研。调研中，现行采购规则的弊端引起了调研组的注意：

　　——现行的采购规则由于只招品种不招厂家，对药品采购数量也没有硬性要求，实际上仅是设置了一个价格准入门槛。因此，同品规中标的多家企业为了使医院能够多使用自己的药品，普遍在中标后展开“二次攻关”。

　　——由于自身局限，现行规则无法对一些利润空间大的原研药、合资药和单独定价药形成竞争，导致国产药品激烈竞价，不利于国内药企的正常发展。

　　——各省自行制定的药品采购目录和编码无法相互比较和参考，难以发现所招药品的属性与真实价格。而且，由于现行规则缺乏科学合理的药品质量评价体系，在实际评标过程中很难体现质量因素，往往导致“唯价是招”。

　　针对这些问题，调研组建议，在下一步完善药品集中采购操作规则的过程中，一是要尽快出台全国公立医疗机构统一的基本药品目录和药品编码，建立全国药品价格数据库和药品价格评价模型以及统一的药品质量评价体系。二是应该统一药品集中采购的操作规则和模式，加强对各省药品集中采购操作机构的政策支持。原则上要求生产企业直接投标，由生产企业或委托具有现代物流能力的经营企业向医疗机构直接配送，原则上只允许委托一次。如被委托企业无法直接向医疗机构配送，经省级药品集中采购管理部门批准，可委托其他企业配送，减少中间环节，降低采购成本。三是在药品采购合同中，要明确医疗机构采购数量、返款时限、合同双方的责任和义务，以及违约赔偿的处罚措施。

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　　各地积极破解难题

　　药品集中采购已经走过8个年头。在2000年开展试点后，集中采购工作于2001年在全国范围内推开，并自2005年后向纵深发展。调研发现，多年的探索“逐步遏制了假冒伪劣药品的生产和流通，规范了药品购销行为，控制了药品价格的过快增长，推动了药品生产和经营企业的资源整合”。

　　然而，重复招标的问题依然存在，有的地方或区县在省里统一组织招标或集中采购的同时，又各自组织采购，政府、医院、企业都不堪重负。另外，同一药品在不同省份，甚至在同一省份竟会出现好几种价格。如湖南某制药公司生产的一种注射液，在全国20多个省从每支3.15元到每支40.53元共有40多种中标价格，仅在福建省9个地区，从每支6.3元到每支23.7元就有3种中标价格。除此之外，药品加成政策之争激烈上演，有的中介机构设置服务门槛更加重了企业的负担。

　　令人欣慰的是，在形势并不明朗的情况下，各地“破冰”热情却丝毫不减。

　　2008年年初，宁波市提出了“差别差率”的药品作价办法，实行高价药低加价、低价药高加价，并对药品中标价的降价部分实行让利分成，鼓励医疗机构使用低价药。同时，宁波市财政预算还专门划拨给市级医院使用廉价药物补助经费3000万元，鼓励医院采购、使用廉价药品。算下来，群众在市级医院就诊的药品总费用一年可减少1.5亿元。

　　在减少药品销售中间环节的探索中，宁夏回族自治区由政府招标确定药品配送企业，实现统一采购、统一价格和统一配送，逐步理顺药品供应渠道。广东省试行“两票制”，要求受委托配送的经营企业必须直接从生产企业购货并结算，并由该经营企业直接配送药品给医院并开具发票，避免中间环节“走票洗钱”。

　　调研报告强调，药品集中采购工作的全程监管不能单靠一个部门的力量。卫生行政部门应牵头组织采购，并对辖区医疗机构是否依照规定操作进行监督；物价管理部门负责对收费行为、中标药品零售价格的核定；药监部门对药品生产企业、配送企业进行资质认定，并负责检查中标药品的质量和配送；医保部门应及时支付医保资金，确保医疗机构及时结算药款；纠风部门负责对药品集中采购全过程进行监督，受理有关药品集中采购的检举和投诉，并对违纪违法行为进行调查处理。