成都：城乡统筹发展的试验田

2007年6月，四川省成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区获得国务院正式批准。至此，成都市成为继上海市浦东新区和天津市滨海新区之后第三个国家综合配套改革试验区。经过一年多的探索，成都市城乡统筹运作得如何？是否达到了预期的目标？如何破解城乡一体化的难题？医疗资源到底实现了哪些均衡？ 

　　□本报记者  闫  龑□

　　作为拥有1112万人口的大都市，成都城乡居民各占一半，具有典型的“大城市、大农村”特色。

　　成都市卫生局副局长杨小广说，统筹城乡的实质是改变城乡二元结构，均衡城乡医疗卫生资源，让城市和农村有同样的待遇。

　　政策之变

　　公共财政支出向农村倾斜

　　10月27日，在成都市新津县邓双镇的农民张玉彬家里，生完孩子不久的儿媳与前来访视的邓双镇公立卫生院院长赵蒸正聊得起劲。作为公立卫生院院长，赵蒸和卫生院的一名妇幼保健医生是产妇的“监护人”。

　　“卫生院的人定期给我打电话，还给我发短信指导我怎样进行产后保健。”张玉彬的儿媳告诉记者，她自怀孕就在卫生院建立了健康档案，定期接受卫生院提供的保健服务。

　　“在邓双镇的孕产妇，从孕期检查开始，卫生院就派人与其联系，通知孕妇到县医院做孕期保健。产后出院后的第7天、第14天、第28天还要回县医院做儿童保健。这些都需要卫生院配合。卫生院对医生实行绩效考核，考核内容包括建立健康档案、回访等。医生凭这些工作‘挣工分’。每一项工作都做了，才能拿到全部奖金。”赵蒸说。

　　张玉彬的儿媳享受到的周到的孕产妇保健服务，正是城乡一体化建设给农民带来的实惠之一。

　　“巧媳妇难为无米之炊。财政投入是城乡统筹发展的催化剂。”为实现城乡一体化发展，成都市各级财政2004年至2007年对卫生总投入29.14亿元，本级财政补助卫生事业费由2002年的2.86亿元增加到2006年的6.57亿元，增长229%，其中对区县卫生补助由2002年的1.4亿元增加到2006年的4.34亿元，增长308%。“对乡镇、村的改革更是大手笔。”杨小广说，成都市完成了公立卫生院标准化建设和村卫生站改造，完成公共服务体系建设项目16个，总投资1.62亿元，建筑面积达6.39万平方米。农村卫生院国债项目有71个，建筑面积6.42万平方米，总投资4489万元。完成标准化卫生院建设项目223个，建筑面积4.54万平方米，总投资3.78亿元，其中市财政投入两亿多元。“这一系列的数字都可以说明成都市大力发展农村医疗服务，打破城乡二元结构的信心和决心。”

　　成都市还特别制定了一些扶农政策，比如将乡镇公立卫生院为居民提供的传染病、地方病、寄生虫病和慢性病预防控制，计划生育技术服务，卫生信息管理等公共卫生服务项目，列入财政补助范围。

　　功能之变

　　乡镇卫生院以公共卫生服务为主

　　“既然要均衡发展，就要结合农村本身的特点。靠乡镇卫生院看大病、看疑难病，是不现实的。农村的突破口就应该是公共卫生服务。”新津县卫生局局长聂劲说，新津县作为试点县，率先实现乡村卫生一体化管理，乡镇卫生院在功能定位上发生了彻底的改变。“以前乡镇卫生院的医务人员是坐在诊室里等病人，现在每个医生都有对应的村卫生站，上午在卫生院内看病，下午则与村卫生站医生一起走村串户，完成预防、保健、康复、健康教育和计划生育等工作。“老百姓足不出户就能享受医疗卫生服务。”聂劲告诉记者，新津县社区卫生服务中心和乡镇公立卫生院转变服务理念，完成了以公共卫生服务为主体，基本医疗服务作支撑的功能性转型。新津县公共卫生服务项目由过去的13项增加到61项，新增48项，公共卫生工作量也相应增加了5倍。

　　公共服务功能之变的另外一个重要体现，就是加强了农村的公共卫生监督功能，在全市范围内建立了卫生监督协管员制度。在记者走访的几个乡镇公立卫生院，卫生监督的牌子醒目地悬挂在卫生院公共卫生所的一侧。“按照服务半径和服务人口，各社区卫生服务中心、乡镇公立卫生院聘用2名~3名专职卫生监督协管员，人员经费（含工资福利和工作经费）基本支出纳入社区和农村公共卫生经费统筹安排，管理经费列入本级卫生执法监督机构部门预算，每年政府各级财政投入2600多万元专款。”成都市卫生局法监处处长甄英说，目前该市已形成市、县、乡（街办）卫生执法监督体系，实现了横向到边、纵向到底的城乡全覆盖卫生监督网络化管理。

　　在成都市锦江区三圣乡，卫生监督协管员张家辉告诉记者，“成都人好吃好客”。正是由于这一特点，卫生监督被纳入公共服务体系。成都市规定，凡是家宴超过10桌以上的，必须向当地的卫生监督协管员汇报，以确保食品卫生。卫生监督协管员接到“任务”，要对家宴的食品安全及卫生进行检测监督。除此之外，卫生监督协管员还对饮用水、传染病监控等方面进行监督。

　　举措之变

　　农村改革“先减后加”

　　杨小广说，成都市调整优化农村卫生资源配置，将该市337所乡镇卫生院精简为236所，保证每个建制乡镇有一所公立卫生院。“成都市对公立卫生院进行了标准化改造，并统一为每所公立卫生院配备了救护车、多功能产床、X线机、心电图机、心电监护仪等公共卫生和基本医疗服务所需要的基础设备。这其实就是做减法的过程，把原有的不规范的部分全部减除，一切划归到从零开始。然后开始进行标准化建设，在原先的基础上进行累加。”成都市以“三分开、一委派”（管办分开、医药分开、收支分开和会计委派）为核心，推行公立卫生院规范化建设，完善服务功能和服务模式，逐步落实“六位一体”基本医疗服务和公共卫生服务。 

　　经过一系列措施改造，该市农村卫生建设基本实现了房屋、设备、人员、技术、管理五配套，标准化建设完成率达100%，建设规模约为47万平方米，投入资金3.5亿元。乡镇公立卫生院新增床位2004张，固定资产总值新增78%，门诊人次平均增加32%，住院人次平均增加23%以上，每门诊人次费用、住院人均费用下降了12%以上。