卫生政事分开：政府只掌舵，不划桨

 
华中科技大学同济医学院 方鹏骞 陈金喜 张 莉

　　在卫生领域政事分开的中国式探索中，政府职能与角色定位应强调“只掌舵，不划桨”。即收缩自身职能范围，解除不适当的政府干预，充分发挥市场力量和社会资本的优势与能力，来参与和提供医疗卫生服务，从而最终建立起政府公共部门和非国有组织共同负担医疗卫生服务供给，双方既竞争又合作的全新制度。 

　　纵观世界各国，无论其推崇市场机制的程度有多高，政府作为公共权力机构，不仅要负责管理和调控这个复杂的机制顺畅运行，而且是维护社会公平公正的主体，政府从取之于民的公共财政中，用医疗卫生预算的支出来服务于民，这无疑是政府的主要职能之一。

　　在政事分开的指导思想和发展目标下，政府在卫生领域改革中的角色应该定位为出资人、筹资者、管制者和主导者。

　　首先，政府承担通过直接或通过购买方式间接提供基本医疗服务和公共卫生服务等准公共产品的出资人角色。基本医疗和公共卫生是一项人人均应享有的最基本的医疗卫生服务，是覆盖面最大、公益性最强、收效最好的公共产品，也是一个社会整个医疗卫生保障体系的基础。在公共卫生领域，市场失灵的状况更加严重，如果没有政府与社会的干预和介入，其投资难以满足实际需要，而且导致卫生资源使用的严重不公平和整体性低效率。公共卫生作为公共的医疗保健服务具有巨大外部效应，必须要有市场之外的力量来干预、协调和整合。公共卫生预防保健是政府难以推辞的基本职责。

　　其次，政府组织和建立基本社会医疗保障制度而承担筹资者的角色。作为保障基本医疗服务的主导者，政府应当以恰当的方式贴付医疗机构的运转和发展成本，割断服务提供者与接受者之间的经济利益交换关系。完善城镇职工基本医疗制度，形成一个覆盖全民的、多层次的、一体化的医疗保障体制。完善医疗保险费用结算办法，用科学的付费结算制度引导、激励医疗服务的提供方规范医疗服务行为，提高医疗保险基金使用效率，从而实现“用比较低廉的医疗费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗需要”的目标。

　　再次，政府应当继续加强其社会性管制与经济性管制。政府管制即依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制的出发点是让医疗卫生行业运营更加公平和更有效率，让医疗服务的费用更加经济和合理，让广大患者都能享有基本医疗服务。通过制定医疗卫生领域医疗机构、人员、设备、技术的准入，价格核定，信息发布，质量监控等经济性和社会性管制政策，对主体行为进行有效的调整，保障卫生服务供给的质量、安全、经济。

　　最后，政府应当成为推动与促进公立医院改革与治理的主导力量。政府作为公立医疗机构的出资人，不得不处在为公立医院创造激励－约束宏观体制环境的主导地位。从改革的复杂性来讲，卫生领域改革涉及国有资产的重组、国有资产运营监管、员工能进能出的再就业机制、社会保障机制等的建立，这些工作必须依靠政府的指导和推动。政府对国有医院产权改革的主导，要从国有医院的功能定位、政府职能定位、分类管理、代理人选择与激励、竞争机制的引入等宏观体制环境的综合措施入手。

　　从总体上说，卫生领域改革成功与否，卫生领域管理者和员工在多大程度上得到有效的激励与约束，关键在于政府关于卫生领域体制改革的设计思路、落实步骤和落实程度上。