新农合足迹回首

 
□本报记者 刘平安□

　　2003年低水平起步试点，探索新农合制度的有效形式；2005年筹资标准从30元提高到50元，并扩大试点范围；2007年进入全面推进阶段，覆盖率达到86%；2008年筹资标准提高到100元，实现全面覆盖。5年来，新农合走过了一条不平凡的道路。5年不算长，其中的一些历史脚印依然清晰，宛如昨日，历历在目。回顾这些重要节点，我们不难看出，新农合实现全覆盖是一步一个脚印，扎扎实实走过来的。

　　酝酿提出：2002年

　　党中央和政府历来高度重视农村卫生工作。2002年，党中央、国务院作出进一步加强农村卫生工作的决定，并召开了全国农村卫生工作会议。2002年10月19日，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出，要求建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平，沿海经济发达地区要率先实现这个目标。

　　文件从一开始就为新农合在制度设计上定好了调子，一些原则性的认识在这里就有了源头。即新型农村合作医疗制度重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现因病致贫、返贫问题。新农合制度应与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应。坚持自愿原则，反对强迫命令。实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。

　　文件特别强调指出，农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担，还提出要建立有效的新农合管理体制和监督机制。在推进进度上，强调要先行试点，取得经验后逐步推开。

　　试点起步：2003年～2004年

　　2003年1月10日，卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》提出了新农合的目标原则、组织管理、筹资标准、资金管理、医疗服务管理、组织实施等具体细则。

　　《意见》要求从2003年起，各地至少要选择2个～3个县先行试点。原则包括：自愿参加，多方筹资；以收定支，保障适度；先行试点，逐步推开。筹资标准是：农民个人每年不应低于10元，地方财政每年资助也不低于10元，经济较发达的东部地区可适当增加投入，中央财政每年10元。新农合基金必须实行专款专用、专户储存，不得挤占挪用。

　　当年，试点工作正式启动。尽管受到突发非典的影响，但是试点没有停顿。2003年12月15日，卫生部等十余个部委又下发了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，明确了试点工作的目标任务，要求各地在试点期间不要定指标，力争试点一个成功一个，切实让农民得到实惠。《意见》提出，为了控制进度，2004年原则上不再扩大试点数量。基金安全方面，要求做到银行管钱不管账，经办机构管账不管钱，实现基金收支分离，管用分开，封闭运行。

　　2003年12月4日，全国新型农村合作医疗试点工作会议召开。时任国务院副总理的吴仪作了《扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作》的讲话，要求充分认识新农合的重要性、长期性和艰巨性，高度重视、满腔热情、积极稳妥、扎扎实实地开展试点。

　　当年，全国已经有30个省、自治区、直辖市在310个县（市）开展了试点，覆盖农业人口9504万人，全国共筹集资金30.21亿元。试点工作得到了农民的拥护和认可，农民参合的积极性高涨。

　　为总结试点经验、指导今后工作，吴仪在2004年10月22日的全国新型农村合作医疗试点工作会议上作了《统一思想、积极探索、循序渐进，稳步推进新型农村合作医疗试点工作》的讲话，要求实事求是，认真总结试点工作的成绩和经验，同时要充分认识存在的问题，把思想统一到党中央的要求上来。

　　吴仪多次强调，要扎扎实实打好基础，不断调整和完善方案，积极巩固试点成果，循序渐进，确保推广工作取得成功。

　　试点加速：2005年～2006年

　　截至2005年6月，全国已有641个县（市、区）开展了新农合试点，占全国县（市、区）总数的21.7%，达到每个地（市）至少有一个试点县，覆盖2.25亿农民，参合率为72.6%。经过调查，85%以上的参合农民对新农合制度表示满意。

　　在当年9月13日召开的全国新农合试点工作会议上，吴仪作了《加大力度、加快进度、突破难点，积极推进新型农村合作医疗制度健康发展》的讲话，肯定了试点工作的积极成效，提出要加大力度、加快进度，切实推进试点工作。同时，吴仪强调，要避免盲目冒进，始终坚持实事求是的原则，千万不能刻意追求指标而盲目扩大试点，绝不能发生强迫命令、违背农民意愿等有损试点工作健康发展的问题。

　　2005年，中央根据试点进展制定了扩大试点范围、增加补助的政策。即2006年将全国试点县由2005年的21%扩大到40%左右，农民个人的参合费用还是10元，地方和中央各增加10元，人均筹资标准从30元提升到50元。

　　全面推进：2007年～2008年

　　截至2006年年底，全国51%的县（市、区）开展了新农合，参合农民4.1亿，受益面逐步扩大，补偿农民4.2亿人次，补偿金额逐年增长，累计补偿242亿元。试点地区农民医疗负担有所减轻，看病就医率提高，新农合受到农民广泛欢迎。

　　经过4年试点，新农合的全面推进具备了基础。2007年1月22日，在全国新农合工作会上，吴仪作了《全面推进新型农村合作医疗发展》的讲话，认为新农合制度框架及运行机制已经基本形成，具有了广泛的社会基础，为政府卫生资金的有效投放提供了制度平台。

　　当年，中央提出了新农合覆盖全国80%以上县（市、区）的要求。吴仪强调，全面推进阶段要探索建立稳定的筹资机制，形成科学规范的统筹补偿方案，加强医疗服务的监管及基金运行管理和经办能力建设，要整合资源，协同推进。

　　2008年2月14日，吴仪在全国新农合工作会议上作了《增加补助、全面覆盖，不断巩固完善新型农村合作医疗制度》的讲话。她认为，5年来，新农合取得了4个方面的成就：第一，覆盖面不断扩大；第二，保障能力逐步增强；第三，越来越多的农民享受到了实实在在的好处；第四，农村卫生改革发展得到全面推进。