全覆盖后的三个关键环节

 
□本报记者 曹 政□ 

　　在提前完成全覆盖的目标之后，新型农村合作医疗工作将转向何方？记者从有关方面了解到，扩面以后，完善相关制度和运行机制、强化管理能力，成为下一步的工作重心。

　　关键之一：制度完善

　　“目前我们的制度虽然已经建立起来，但还只是一个框架。在这个基础上，我们会向里面填充内容，将制度优化完善。”卫生部农村卫生管理司合作医疗处处长傅卫说。

　　在管理者和相关专家的眼中，稳定、低成本的长效筹资机制是新农合持续发展的前提。目前，在政府筹资和农民筹资两方面均存在着亟待解决的问题。政府筹资方面，面临着政府补助水平随经济发展和医疗费用自然增长而逐步提高的问题。目前绝对数额的筹资方法会导致新农合筹资水平相对降低，保障水平难以提高。傅卫说：“我们希望建立一种稳定增长的筹资机制。比如仿效城镇职工医疗保险，让筹资水平随着农民收入的增加而提高。这一切都还需要进一步探索。”

　　而在诸多变化中，最受参合农民关注的便是如何从筹资增长中受益。据专家介绍，随着新农合覆盖到全体农村居民，相关运作和补偿方式也在不断完善。对此，在地方实践中已探索了多种方式。如有些地区提出在搞好大病统筹的同时，合理划出一部分新农合基金用于开展门诊统筹，使参合者看病能得到更多的报销。有许多省区还通过合理调整起付线，探索实行保底补偿，扩大门诊补偿种类等措施，有效扩大了受益面。

　　除此之外，不同制度之间的衔接发展问题也越来越受关注。上海复旦大学公共卫生学院胡善联教授表示，目前，中国正在建立多层次的医疗保障制度，包括四大基本医疗保障制度：城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度和贫困人口的医疗救助制度。今后，政府在制定政策措施时，更应综合考虑上述制度的平衡协调发展和相互衔接，要不断提高政府和个人的资金投入，逐步缩小不同制度间保障水平的差距。

　　关键之二：强化管理

　　每年对各地新农合管理人员进行培训，傅卫都会感到头疼。因为队伍不稳定，人员流动太大，很多时候培训工作都要从头做起。

　　北京大学医学部公共卫生管理学院副院长吴明表示，目前尽管新农合的组织架构已经建立起来，但是人员的素质和管理能力还有待进一步提高。各级新农合管理和监管力量普遍薄弱，不少县市仅仅依靠极少数人和临时借调人员从事具体工作，队伍不稳定，工作经费也难以适应工作需要。新农合管理部门机构不健全、人员不足、经费欠缺的局面，将会影响到新农合工作的健康运行。

　　“制度有了，还要人去落实。但是现在的状况是，1个新农合工作人员平均要管理3万多名农民。”卫生部有关部门负责人无奈地说。据介绍，目前实施新农合的地区已经成立了由中央—省—市—县—乡从上到下的组织体系，从制度设计、管理、实施、技术支持和检查评估等方面保证新农合的顺利实施。但是目前这一组织体系尚存在一些问题，人员的素质和管理能力有待提高。特别是在地市一级，新农合管理机构几乎形同虚设。以往在试点时，通常由省一级机构直接对县进行管理，而在全覆盖之后，省一级机构管理不暇，管理脱节的弊端暴露无遗。

　　管理费用不足也成为影响新农合运行的一个制约因素。2007年度《中国医疗卫生发展报告》的研究结论认为，按照有关文件规定，新农合管理人员和工作经费列入同级财政预算。但是在新农合全面推开后，个别市县，尤其是贫困市县，由于财政能力有限，不能完全解决新农合经办机构的办公经费问题。作为新农合最主要的管理部门——县级经办机构，如果财政不给予协助解决办公经费，将直接影响到新农合能否持续发展。

　　在7月10日卫生部新闻发布会上，有关负责人表示，卫生部将会同有关部门加快关于新农合经办机构设置和编制配备的研究，推动各地新农合经办机构的规范建设；将会同有关部门指导各地及时调整完善新农合统筹补偿方案，并不断完善新农合基金监管措施，从体制上、机制上保证基金安全、有效运行；各地按照修订后的新农合管理信息系统基本规范来指导、推进各地的新农合信息化建设，使信息化建设速度跟上新农合工作的发展速度。

　　关键之三：能力建设

　　“新农合是一个制度上的突破，但是不能‘单兵突进’。”傅卫表示，新农合从表面上看是对农民进行保障，是补需方，但是许多地区的经验证明，农村卫生服务的能力建设对当地新型农村合作医疗的运行有直接影响。因此，有必要完善乡镇卫生院经费补偿、人才培养和机构管理等机制。这样，不仅有利于提高农民医疗服务的可及性，而且有助于降低农民在利用医疗服务时的间接成本。同时，也是促进病人在不同级别医疗服务机构间合理流动、控制新型农村合作医疗基金支出的关键。

　　傅卫介绍说，农村卫生服务体系建设与发展规划的实施，对县、乡、村三级卫生机构进行的建设和改造，已使农民看病就医的条件得到了进一步改善。2008年中央安排27亿元专项资金，全部用于县级医疗机构、乡镇卫生院和村卫生室的业务用房建设，可安排乡镇卫生院4425个、县医院404个、县中医院137个、县妇保机构310个、村卫生室3200多个。卫生部还开展了中西部地区乡（镇）卫生院业务骨干和乡村医生专业培训及万名医师支援农村卫生工程，提高了农村卫生服务水平。同时，乡（镇）卫生院上划到县管理，面向社会招聘院长，推进了乡村卫生服务一体化。这些措施增强了农村医疗卫生机构的发展活力，为新型农村合作医疗发展提供了有力保障。