新农合基金安全靠制度护航

 
卫生部新农合技术指导组专家 首都医科大学 高广颖

　　截至2007年12月30日，全国新农合基金筹资总额已达427.96亿元。与启动初期相比，基金筹资总额增加了10.7倍。随着筹资总额的增加，基金面临的风险也越来越大，基金监管的力度也应进一步增强。笔者根据8个省16个市县的调查，探讨我国新农合基金运行过程中的问题，并提出相应建议。

　　基金运行各个阶段

　　都存在问题 

　　从8省16个市县的调查情况分析，新农合基金在运行和管理中的筹资、拨付、储存、使用等四个阶段都存在一定的问题。

　　筹资阶段：

　　——村干部为提高参合率替村民垫付个人参合费用，个别乡镇干部为了完成参合率指标，也为农民垫付了参合资金。

　　——农民缴费基金不能及时进财政专户。我们在某县调查中发现，个人筹集资金周转了1个月才进财政专户，使得个人基金面临着被挪用的风险。

　　——有的县财政虚假补助，部分地市只下发资金指标文，资金能否进入专户得视市县财政的财力状况和配置重点而定。在某贫困县，没有到位的基金中，县、市两级财政占79.4%。

　　拨付阶段：

　　——只下指标文但没有资金。目前，贫困县普遍存在的问题是，有了指标文，没有县财政的配套资金，新农合补助资金同样不能进入到财政专户。

　　——指标文与资金下拨不同步，导致资金滞留。个别县出现资金先到，指标文后到的情况，以致地方财政无法断定资金用途，从而影响资金的下拨或使用。三是手续不全，导致资金在账户外滞留，增加了新农合基金的风险。

　　储存阶段：

　　——新农合资金没有单独开设基金专户。调查中，我们发现只有部分试点县单独建账建户，大部分试点县新农合基金与其他社保基金混放在一个户头里。个别县的财政专户中还有其他费用，财政局领导甚至有权利动用新农合专户中的经费。这有可能出现当财政经费不足时挪用新农合基金的情况。 

　　——机构设置和岗位职责不合理。经办机构大都未设置稽核岗位，不利于事中、事前监督。某试点县的会计既做账务处理又办理现金、银行存款等业务，同时还做新农合的信息统计，违背了内部控制“不相容职位相分离”原则。

　　——会计人员素质低，个别会计不做账或做账不完整。某市实行“一站式办公”补偿报销模式，合作医疗经办机构不建立基金账，而是由财政局委派的人员记账，无法起到财政部门和经办机构相互监督、相互制约的作用。

　　使用阶段：

　　——新农合基金不合理使用。个别县参合农民出租（借）合作医疗证，有些医院与病人串通将自费检查项目、自费药品伪造成可报销项目和可报销药品，还有些县将计划生育费用，结核病防治费用列入新农合补偿范围，挤占新农合基金。

　　——参合农民套取新农合基金。某县就出现参合农民伪造转诊证明、病例和发票等全套新农合报销资料，试图套取新农合基金的案例。

　　——门诊治疗转住院导致基金支出增加。某市三个县住院率高达12%以上。

　　——新农合基金运行不规范。按照卫生部对资金“封闭运行”的要求，经办机构不设“支出过渡户”，但是调查表明，很多市县实行的是“收支两条线”，经办机构设立“支出户”。资金运行的方式不统一，不规范，不利于基金监管。另外， 风险基金的提取和管理也存在问题。

　　——财务管理办法和会计核算制度不统一。在全国尚未出台统一的“新农合财会制度”前，各地相继出台的适用于本省范围的《新型农村合作医疗基金财务管理办法和会计核算制度》，存在会计科目和财务报表不统一、格式混乱等不利于新农合基金的规范运行的情况。

　　基金需要全方位

　　加强管理 

　　新农合基金的监管涉及卫生、财政等部门。为了保证基金安全规范运行，各部门应该从不同层面、不同领域开展基金的管理。

　　对于中央来说，首先，要制定和完善相应的法律法规制度。由财政部和卫生部联合制定的《新农合基金财务管理制度》和《新农合基金会计核算制度》（以下简称“财会制度”）已经出台，并于今年1月1日在全国实施，这为基金的监管提供了依据。

　　其次，要明确新农合基金的运行模式。建议新农合基金的管理借鉴“城镇医保基金”管理办法，采取“收支两条线”的基金管理模式。有条件的地方也可以采取“封闭运行”方式，但经办机构的工作人员要做账，并用加盖财政公章的复印件入账。

　　再次，规范风险基金的使用管理。风险基金在什么情况下才能够动用，什么是“非正常超支”，这都应该有明确的规定。建议对风险基金在省里存储的利息“按照一年定期利息计息”，上年结转的基金本息，按3个月期整存整取银行存款利率计息，以最大限度保证基金的价值。

　　最后，制定中央财政资金的拨付办法和程序。将办理各级财政新农合补助资金进入专户的拨款时间和拨付手续制度化，确保财政资金的及时、足额到位。并提高指标文到达速度，对贫困县的资金实行财政资金的“专款专调”。

　　对地方管理部门而言，省卫生行政部门应利用信息平台加强管理。如通过建立省级新农合信息系统，实现定点医疗机构、经办机构、卫生监管部门、财政部门、金融部门的全面联网和实时监督防控，以最大限度地降低基金运行中的风险；建立基金监控系统，对基金的管理实施“全程监控”，并建立基金使用的预警机制，随时发现基金在使用过程中的漏洞，从而保证基金的安全；加强对县外定点医疗机构的监管，控制医疗费用。吉林省通过确定省级定点医疗机构、江西省通过实施省级医疗机构直补的方式值得借鉴。

　　县级管理部门需提高自身素质和管理水平。县财政部门需建立新农合的专户，配合县经办机构开展费用审核、做账、对账；经办机构应该建立和完善内部控制，做到分工明确，各部门各岗位之间相互监督，从源头上规避风险把好招聘关，提高经办机构人员素质，定期开展在职培训和定期考核。再就是财会人员应在期末主动与银行、财政“对账”，保障基金的账账相符。同时，加强对定点医疗机构费用的监管，不仅要监管住院，还要兼管门诊，以控制医疗费用。

　　此外，还应该引进会计师事务所审计，加强外部监督。由政府将审计工作委托给会计师事务所。这不仅是因为会计师事务所可以提供更专业的审计服务，还在于其作为第三方，既独立于经办机构和财政部门，又独立于社会公众，提供的审计结果更具可信性。