卫生全行业管理怎么管

 
北京大学医学部公共卫生学院教授 宋文质
 
 
 
　　“卫生全行业管理”应具备四大职能

　　目前关于行业管理从不同角度出发有着不同的提法，如某某全行业管理、某某行业属地化管理等，前者是强调一个行政部门对某一方面的事务都要管，后者是强调在辖区范围内的某一方面的事务都要由所在地区的行政部门进行管理。由于卫生行政管理体系不是从中央到地方的垂直管理体制，因此在卫生领域更注重和习惯“卫生行业属地化管理”的提法。

　　关于行业管理目前尚无确切的定义，笔者认为所谓行业管理是指政府或政府有关行政部门对社会上存在的相同或类似的重复性事务，按照统一的规范、要求或标准进行组织、实施、检查、处理的过程。既然是政府或有关行政部门作为全行业的行政管理主体，那么根据政府公共管理应有的管制、服务、扶持和维护四大职能的要求，卫生行政部门实行卫生行业管理的职责。首先就是依据有关卫生方针政策、法律法规，对一切医疗卫生事务依法进行监督管理，预防和惩处违反卫生法律法规的行为，以维护正常的医疗卫生秩序，此即为目前所说的“依法行政”。其次是在管理过程中，对一切有利于人民健康和有利于卫生事业发展的事务予以扶持和帮助。第三是为保证所有的医疗卫生专业机构能正常运行提供各种服务。这样才能最终达到维护、促进和提高人民身心健康水平和创造稳定、和谐社会的目的。之所以提出在实行全卫生行业管理过程中要符合公共管理四大职能的要求，是针对目前有人一讲到“依法行政”或加强行政管理，就只局限于监督执法，而忽视或削弱了管理中对人的服务这个重要层面。

　　目前尚无真正的“卫生全行业管理”

　　近年来国务院与地方卫生行政部门一直在强调要加强卫生全行业管理，并制定了一些规范性文件，有些地方甚至将辖区内的医疗机构划分为省管、市管或区管。其实，目前卫生行政部门所强调的实行“卫生行业管理”仅仅涉及医疗机构或医疗行为，这还不能代表真正意义的“卫生全行业管理”，广义的卫生全行业管理还应包括更需加强管理的公共卫生等多方面工作。更广义的卫生全行业管理应是“医药卫生全行业管理”，应包括药品管理、国境卫生检疫及计划生育服务管理等。

　　需要说明的是，卫生行业从来就不像有人所说的那样是一种垄断行业。在计划经济时代，各个部门、各个行业及众多的企事业单位，都举办了大小不等的、各式各样的医疗卫生机构，有些工业部和大中企业还举办了一些公共卫生机构。这些医疗卫生机构为保护劳动者的健康做出过巨大贡献。但随着经济体制的改革和卫生法制化管理的进步，对卫生部门以外的一切医疗卫生机构都需要卫生行政部门统一加强管理，以便充分利用一切可以利用的卫生资源，采用统一的标准和规范开展医疗卫生工作，进而确保为广大人民群众提供优质的卫生服务。随着市场经济的发展和加入WTO，各种民营医疗机构及涉外医疗机构也如雨后春笋迅速成长，这就更需要加强全行业管理。

　　计划和法制化管理是重要手段

　　关于对医疗机构的全行业管理，主要应体现在计划管理和法制化管理两个方面，即政府卫生行政部门首先要根据区域卫生规划的原则，优化卫生资源配置，平衡供需矛盾，防止无序竞争，以避免诱导服务。具体管理内容和手段应当是依据一系列卫生法律法规、技术规范等，对辖区内的医疗机构加强行业准入管理和服务规范与服务标准的管理，即首先按照《医疗机构管理条例》等法律法规的规定，严格医疗机构执业准入，同时还要按照《执业医师法》、《母婴保健法》、《药品管理法》、《献血法》、《护士管理条例》等规定，加强医疗机构的执业行为和专业技术人员的管理。为保证医疗质量和医疗安全，防止无序或恶性竞争，还必须按照卫生部近年来的有关规定，加强医疗新技术临床应用准入及医疗广告审批的管理，如特殊诊疗技术、器官移植、造血干细胞库、人类生殖辅助技术等。在此基础上，根据谁批准许可谁监督检查的原则，由不同级别的卫生行政部门定期或不定期对医疗机构进行监督检查，对查出违反有关法律法规的违法行为，不论是谁举办的，都应按照法律规定予以行政处罚，或承担其他法律责任。若为卫生部门举办的医疗机构，卫生行政部门还要对其主管责任人员及直接责任人员予以行政处分，这就是通常所说的“医政管理”重要职能之一。目前，承担该部分职责多为卫生行政机关的医政管理处（室），有些地区已根据医疗机构的等级或举办医疗机构所属部门的级别，将辖区内的医疗机构按照分级分类管理的原则分为省管、市管、区（县）管三个级别，进行全行业管理。但对医疗机构的日常监督检查，有些省市已交由当地卫生监督机构承担。

　　近年来不少医疗事故先后牵扯到不同类型的医疗机构。根据《医疗事故处理条例》的规定，医疗机构对发生医疗事故、事故处理的结果等，都要向所在地的卫生行政部门报告，患方要求对医疗事故进行鉴定也需向所在地卫生行政部门提出申请。因此对医疗事故的预防、处理也成为卫生行政部门实行属地化管理的重要内容。承担该职责的仍为卫生行政机关的医政处(室)。比如根据《职业病防治法》的规定，当事人对职业病诊断结果有异议而要求进行鉴定的，需要向作出诊断的医疗机构的所在地卫生行政部门提出申请，而承担职业病诊断职责的有不少是其他行业或大型企业举办的医疗机构。类似的情形还有有关当事人对婚前医学检查、遗传病诊断和产前诊断结果有异议的，尽管在《母婴保健法》中规定由当事人向当地政府设立的医学鉴定组织提出申请，但实际上当事人首先都是找当地卫生行政部门提出问题和要求。可见，目前对各级各类医疗机构发生的医疗纠纷、争议的处理，按照有关法律法规规定的“属地管理”的原则，已成为当地卫生行政部门实行全行业管理的重要内容。

　　“卫生全行业管理”难在哪

　　目前卫生行政部门实行全行业管理的最大难点是对计划生育部门设立的服务机构的管理。不少计划生育所(站)不仅开展人流、结扎等计划生育业务，同时还开展性病等妇科疾病诊治工作。与此同时，各级各类医疗机构也大都开展计划生育业务。理论上讲，生殖生育及其健康的管理本应属卫生行业管理的事务，但在我国由于决策者指导思想的偏差和历史原因，使得本应由卫生部门实行全行业管理的事务却无权或无法进行管理。尽管2001年国务院颁发了《计划生育技术服务管理条例》，但并未从行政管理的科学性层面上作出科学的职责分工，因此使计划生育部门与卫生行政部门都处于左右为难的状态。

　　卫生行政部门要想真正加强卫生全行业管理，至关重要的是必须对内部的管理体制重新进行审视与改革，总结历史经验，调整指导思想，整合卫生管理人力资源实力，减少或消除内耗和矛盾。

　　笔者认为，对医疗机构的管理在现阶段应由卫生行政机关分管医政的处室直接承担，其顺理成章的原因在于医疗机构的审批与许可都是由卫生行政机关分管医政的处室完成。同时，目前主要由卫生部门举办的公立医疗机构，作为仍是事业单位的卫生监督机构尽管有卫生行政机关的委托授权，但对公立医疗机构的监管力度仍然有限。而卫生监督机构则主要承担对公共卫生的监督管理，因为卫生监督所面向的涉及“五大卫生”的管理对象实在太多。因此，为了加强全社会公共卫生的管理，尤其为了加强对传染病防治的管理，卫生行政部门应赋予疾病预防控制机构(包括尚未更名的卫生防疫站)一定的监督检查权。因为公共卫生的监督检查带有很强的技术性特点，若赋予疾病预防控制机构的各类专业人员有相应的现场监督检查权，既可消除疾病预防控制机构与卫生监督机构之间的不协调关系，又可解决现有卫生监督机构人力不足的矛盾，进而加大公共卫生监督执法的力量度，提高监督执法的水平。