政府主导的四大关键问题

 
中国医科大学卫生事业管理教研室 吴华章

　　党的十七大报告提出要坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入，建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。2007年12月26日，卫生部部长陈竺代表国务院，向全国人大常委会作了关于城乡医疗卫生体制改革的报告。报告明确提出要确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。

　　政府主导哪些领域

　　政府主导卫生事业发展的核心目的是不断满足人民群众日益增长的公共卫生和基本医疗服务需要。因此，政府主导发挥作用的领域主要应该集中在公共卫生、基本医疗、社会医疗保险和医疗救助、基本药品的供应保障以及医学科学技术研究和医学教育等方面。

　　政府主导的目标是什么

　　政府主导的总体目标是建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。这个总体目标包括以下内容：

　　保持公共卫生和基本医疗服务的供给与需求的基本平衡。一是要保持总量平衡，即城乡居民对公共卫生服务和基本医疗的总需求与总供给没有大的缺口。二是要保持供需结构平衡，即在公共卫生和基本医疗服务的各个重要方面的供给和需求是基本平衡的。

　　从国民经济和社会发展的总体战略布局出发，合理安排卫生事业的发展速度，使卫生事业发展要与经济和社会发展相协调。卫生事业发展过慢或过快，都会产生这样或那样的问题。政府主导卫生事业发展的一个重要方面是通过必要的宏观调控政策措施，引导卫生事业逐步走上以提高科技水平和医务工作者素质、规范卫生机构管理集约化发展的道路。

　　保持医疗服务价格的基本稳定，尤其是基本卫生服务价格水平的基本稳定，使之与人民群众的经济负担能力相适应，是政府主导的基本目标之一。政府对于非基本医疗服务价格的管理，要妥善处理好医务服务价格既与医疗服务成本、群众的承受能力、医疗服务比价和差价等几个方面的关系，既使市场机制在这部分医疗服务价格的形成中发挥基础性作用，又不放任市场的自发性和事后性调节，既真实反映医务人员的劳务价值，又不导致价格的轮番上涨。

　　通过制定和实施全国性的和区域性的卫生规划，运用规范的财政转移支付等宏观调控手段，逐步实现卫生资源在区域之间和城乡之间的合理配置，促进地域间的基本卫生服务利用的均等化。

　　卫生行业主要由公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品生产供应体系等四个子系统组成。每个子系统又包括不同的分系统，如公共卫生服务就包括疾病控制、卫生监督等。政府主导必须保持卫生行业内部各子系统的协调发展，也要保持各子系统内部的分系统之间的协调发展，这是构建和谐有序、良性发展的卫生事业格局的现实要求。

　　政府通过建立健全城乡居民医疗保险制度、医疗救助制度，积极推进以民生为重点的社会事业的全面建设，逐步实现“病有所医”的社会发展目标，最终实现人群之间的基本卫生服务利用的公平可及。

　　政府发挥主导作用的手段

　　计划手段。政府通过制定并施行卫生发展规划，组织和引导社会资源规范有序地进入或退出卫生领域，保持卫生服务供需的基本平衡，并促进卫生事业的健康快速协调发展。

　　经济手段。政府通过增加投入和实现规范的财政转移支付制度，保证政府投入的规模、结构和支付方式能够满足卫生事业发展的需要，即做到政府投入到位。政府投入到位，是指以政府财政投入为主导，以农村和城市的社区卫生服务为载体，以全体城乡居民为对象，以适宜的技术和基本药物为手段，免费为群众提供预防保健等公共卫生服务和按成本收费为群众提供基本医疗服务。

　　法律手段。政府要加快卫生立法速度，尽快建立健全卫生法律制度，使政府的卫生监管和卫生机构的各项行为有法可依，以利于早日实现依法治医。同时，完备的卫生法律制度体系，也是实现政府主导下更多更好地利用市场机制的必要前提。

　　行政手段。首要的是切实做好政府监管。政府监管医疗机构的大致方向：健全技术准入、职业规范、质量考核、日常监管、信息发布和患者权益保障等基本的监管制度；严格医疗机构技术准入和人员资格的管理；改革公立医院的运行机制，逐步取消以药补医的政策，规范医务人员的收入分配，严禁医务人员的收入与医药收入挂钩，坚决取缔科室承包，药品回扣等违法行为等。

　　政府主导的实现机制

　　巩固政府主导地位和发挥政府主导作用，要求解决好政府职能转变、公立卫生机构公益性强化、政府投入到位以及正确运用市场机制的调节作用等几个方面的关系。

　　转变政府职能，实现政府创新。按照“宽职能、大部制”的原则，整合卫生相关部门的行政管理职能，实现目标一致、责权一致、综合执法、依法行政、降低行政成本、提高行政效率。坚持公卫、医疗、医保、医药体系相互协调、共同发展。

　　强化公立卫生机构公益性和社会责任，构造实现政府主导的微观主体。加强医疗卫生机构的公益性属性的建设，强化公立医疗机构的社会责任和公益性，使之成为实现政府宏观调控目标的有效载体。

　　政府主导地位巩固与否的一个重要影响因素就是政府可支配的卫生资源的多少，如果政府可支配的卫生资源对卫生机构的吸引力超过了市场力量的吸引力，那么，政府主导就有了可靠的经济保障。

　　处理好政府主导和市场调节的关系。政府要厘清政府和市场的责任边界，要明确哪些事该政府做，哪些该交给市场，政府管多少以及应该怎么管，这样才能保证政府集中使用有限的资源去管好最应该管好的事情，以最大限度地实现政府主导的主要目标。