国务院医改办解读未来五年全国医卫体系规划

　　近日，国务院办公厅印发了《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》）。国务院医改办相关负责人对纲要做了解读。

　　1.问：请问为什么要编制《规划纲要》？

　　答：编制《规划纲要》，是推进卫生事业科学有序发展和保障人民群众健康的基础性工程，是破解医改这个世界性难题的关键举措，具有全局性和引领性。建国以来，特别是新一轮医改启动后，我国医疗卫生事业得到了较快发展，基本建立了覆盖城乡的医疗卫生服务体系，人民群众看病就医公平性和可及性明显提高。但要看到，与经济社会发展的新形势、人民群众的新期待、深化医改的新要求相比，我国医疗卫生服务体系还面临不少矛盾和问题，一是资源总量不足；二是卫生资源布局结构不合理；三是医疗卫生服务体系没有建立合理的分工协作机制；四是公立医院规模过快扩张；五是政府对卫生资源配置的宏观管理能力不强。这些问题一定程度上导致了“看病难、看病贵”。按照国务院的总体部署和要求，为了更加有力地推动医改，更好地维护人民群众的健康，经过一年多的深入研究、反复论证，我们制订了《规划纲要》，填补了卫生事业发展的空白，必将引领我国卫生事业发展迈上一个新的阶段，为到2020年实现人人享有基本医疗卫生服务和病有所医的目标奠定坚实基础。

　　2.问：编制《规划纲要》有什么重要意义？

　　答：习近平总书记强调，没有全民健康就没有全面的小康。《规划纲要》是贯彻落实习近平总书记的重要指示精神、党的十八大报告和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发﹝2009﹞6号）和国务院《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（国发﹝2012﹞11号）要求，根据当前深化医改面临的新形势新变化编制的，是加快推进建立健全比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系的行动指南。全面实施好《规划纲要》对于持续深化医改，建立中国特色基本医疗卫生制度具有十分重要的意义。

　　编制《规划纲要》是适应经济社会协调发展的客观需要。总体上看，我国经济社会发展一条腿长一条腿短的问题仍然比较突出，特别是作为社会事业一个重要组成部分的医疗卫生，是短板中的短板，既存在着总量不足，也有结构性矛盾，难以满足人民群众日益增长的健康需求。同时，我国老龄化程度不断加剧，60岁以上老龄人口超过2亿；我国新型城镇化进程快速推进，出现了很多新兴城市和新建城区，公共卫生服务短缺。面对新的形势，亟需从国家层面制定规划，对整个医疗卫生服务的资源总量、结构布局和核心要素等作出安排，以适应经济社会发展的新形势。

　　编制《规划纲要》是解决卫生事业发展深层次矛盾和问题的必然要求。我国医疗卫生事业发展不协调、不可持续问题非常突出，主要表现在：资源配置不均衡和不科学，如重视存量资源的规模扩张与发展、忽视新增资源的统筹配置和存量资源结构调整，重视城市和医疗服务资源的加强、忽视基层和公共卫生资源的协调发展等。解决这些问题，必须通过规划的调控，推动整个医疗卫生事业转型升级，更加科学有序地推动医疗卫生事业的发展，为人民群众提供更加公平可及的医疗卫生服务。

　　编制《规划纲要》是持续深化医改的重要内容。当前，深化医改进入深水区、攻坚期，碰到的都是难啃的“硬骨头”。公立医院盲目扩张，公益性淡薄；基层医疗卫生机构发展滞后，难以保障基层群众基本的医疗卫生服务；各级各类医疗卫生机构各自为政，没有形成保障人民群众健康的整体合力，等等。编制《规划纲要》既是一个发展的规划，也是一个改革的规划，能够进一步加强政府对医疗卫生资源的宏观调控，促进医疗卫生资源合理布局，提高整体运行效率，为深化医改增添新动能。

　　3.问：《规划纲要》从哪些方面对医疗卫生资源作出了重大布局？

　　答：《规划纲要》是对未来五年我国医疗卫生服务资源的全面规划，涉及到医疗卫生事业发展的各个领域各个方面。总体要求是“坚持立足国情、紧扣深化改革、着眼发展需要、顺应人民期盼”；基本思路是“在宏观调控下，适度有序发展医疗卫生服务体系，重在调整结构、系统整合、促进均衡”；重点任务是解决“办什么、办在哪、办多少、办多大”等重要问题。主要内容如下：

　　一是提出了全国2020年卫生资源总量标准。床位是医疗卫生服务体系的核心资源要素，是国际上衡量国家间卫生资源和服务能力的主要通用指标，也是制定规划的最大难点。我们组织力量进行了集中攻关，综合考虑人口总量、老龄化、城镇化等因素，结合全国床位数的历史变化趋势，同时，借鉴了29个OECD国家人均GDP与我国2020年水平相当时的千人口床位数，提出了到2020年，我国每千人口床位数达到6张的发展目标。这是我国首次对医疗机构发展床位规模提出了量化指标，适应了人民群众日益增长的健康服务需求，也契合了经济社会发展新形势。

　　二是全面布局各级各类医疗卫生机构。2009年3月，中央下发了关于深化医药卫生体制改革的指导意见，指出进一步完善医疗服务体系，坚持公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，但具体办多少、怎么办没有明确部署。《规划纲要》充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级的医疗卫生资源的数量和布局，首次明确了各级各类公立医疗机构的建设数量和规模，即：每个行政村应当设置1个村卫生室。每个乡镇办好1所标准化建设的乡镇卫生院，在每个街道办事处范围或每3-10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。县级原则上设1个县办综合性医院和1个中医类医院。地市级区域依据常住人口数，每100-200万人设置1-2个市办综合性医院（含中医类医院，下同），服务半径一般为50公里左右。地广人稀的地区人口规模可以适当放宽。省级区域划分片区，依据常住人口数，每1000万人规划设置1-2个省办综合性医院。京津冀、长三角、珠三角等地区探索建立跨区域医疗卫生机构。同时，按照统筹规划、提升能级、辐射带动的原则，在全国规划布局设置若干部门办医院。

　　三是大力发展非公立医疗机构。推动社会办医是满足人民群众多元化医疗卫生服务需求的重大举措，中央高度重视，新一轮医改启动后国务院两次专门下发鼓励社会办医文件，但社会一直反映民营资本难以进入医疗卫生事业领域。这次制定《规划纲要》，从床位标准、设备购置以及政策扶持等方面对社会办医给予支持，明确了到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间，同时，鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构，个体诊所的设置不受规划布局限制等。这些硬性要求，突破了各种障碍，是送给民营资本实实在在的利好政策，将会有力地推动社会办医的快速发展。

　　四是着力加强人才队伍建设。规划避免了重“物”不重“人”，对人才配备、培养和使用三个环节作出了要求，提出了医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构的人员配备标准，明确了人才培养培训的目标和方向。到2020年，每千常住人口执业（助理）医师数达到2.5人，注册护士数达到3.14人，医护比达到1：1.25，市办及以上医院床护比不低于1：0.6，公共卫生人员数达到0.83人。这些部署将从根本上促进扭转长期以来我国医疗卫生事业发展重硬件设施建设、轻软件内涵发展的状况。

　　4.问：《规划纲要》有何创新亮点？

　　答：《规划纲要》制定过程中，始终把改革创新贯穿到各个方面、各个环节，努力编制一个反映各方面意见，符合卫生事业发展规律，适应经济社会发展需要，保障人民群众健康，并经得起历史和实践检验的规划。有以下几个方面的突出亮点：

　　一是远近结合，注重长远。规划立足当前，紧扣当前改革需要，着力解决深化医改中面临的突出矛盾和问题，推动改革尽快取得成效，使人民群众尽快得到实惠。同时着眼长远，立足经济社会发展全局，瞄准人民群众未来5年乃至更长远的健康需求，统筹谋划。比如，党的十八大后，加快推动京津冀、长三角、珠三角等区域经济协同发展，适应这一新的变化，规划创新性地提出探索打破行政区划的限制，跨区域统筹设置医疗卫生机构。根据老龄化发展的趋势和适应人口计生政策调整的需要，规划对养老康复以及妇儿等专科医院建设作出了长远的布局。

　　二是面向全行业，促进各级各类医疗机构协调发展。《规划纲要》首次打破行业壁垒、部门利益、行政区划和专业局限，对卫生、教育、军队、企业、社会、民营等兴办的各类医疗资源进行统筹布局，体现了国家的规划、人民的规划。同时，从防治结合、上下联动、中西医并重、多元发展、医养结合等五个方面对各级各类医疗卫生机构的功能定位、分工协作提出了要求，更好地为群众提供系统、连续、全方位的医疗卫生服务。

　　三是突出关键领域和薄弱环节，推进卫生事业结构性改革。《规划纲要》既提出事业发展的目标，着力发展增量，解决卫生资源总量不足问题，更注重在存量调整上下功夫，以结构性改革提升整体资源的运行效率。比如基层是薄弱环节，规划要求优先加强县办医院服务能力，支持村卫生室和乡镇卫生院以及社区卫生服务机构标准化建设。对公立医院资源过剩地区，要求将部分资源转为康复、老年护理和社区卫生服务机构，有保有控，促进卫生事业协调发展。

　　四是加强指导，强化规划纲要的约束性。《规划纲要》最大的特色是提出了许多量化指标，增强了规划的指导性和约束性。过去，不少地方制定了区域卫生规划，但都是挂在墙上，停留在文件上，没有真正落地。这次强化医院床护比约束，市办及以上医院床护比低于1：0.6的，不允许再扩大床位规模。建立公立医院床位规模分级备案和公示制度，新增床位后达到或超过1500张床以上公立医院，其床位增加须报国家卫生计生委备案。同时，还要求成立专家委员会，建立国家对各省份资源配置标准和直辖市、计划单列市、省会城市等特殊地区规划的论证机制。这些措施确保了规划有部署、易监管、可考核、能问责。

　　5.问：《规划纲要》的实施会取得怎样的预期效果？

　　答：《规划纲要》是首次在国家层面制定的医疗卫生服务体系规划，实施后能够为深化医改增添新动力，对医疗卫生事业长远发展产生深刻的影响。

　　一是更好地维护公立医院公益性。医疗卫生服务有些是公益性的，有些是非公益性，但面向全体居民的公共医疗卫生是公益性的，是政府应当承担的责任。规划纲要明确了公立医院的规模、功能定位和建设标准，从一定意义上划分了公益和非公益、基本和非基本，可以引导和促进各级政府履职尽责，加大对公立医院的投入，深化公立医院改革，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。

　　二是更有力地加强基层服务体系建设。习近平总书记强调要推动医疗卫生工作重心下移，医疗卫生资源下沉。李克强总理强调要保基本、强基层、建机制。规划从财政投入、设施建设、设备配置、人才培养以及分级诊疗等方面都要求对基层加大倾斜，促进基层服务能力的提升。可以说，规划实施后可以使我国基层医疗卫生服务体系的软硬件都得到明显改善。

　　三是更有效地促进健康服务业的发展。规划不仅对社会办医床位数明确了量化指标，还提出了“四放宽一简化”的政策措施，即放宽主办主体、放宽人才流动、放宽服务领域、放宽设备购置，简化审批程序等，这必将有力地推动社会力量举办医疗卫生事业的发展，既更好地满足人民群众多样化健康需求，也能为经济社会发展注入新的活力。

　　四是更有利于保障人民群众的身体健康。《规划纲要》的实施，将会有助于构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配、体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，更好地增进全体人民的健康福祉。