中央资金对乡村断奶，是危机吗

□本报记者 叶龙杰□

日前，国家发改委印发《全民健康保障工程建设规划》，其中明确“2017年起，不再安排中央预算内投资支持乡镇卫生院和村卫生室项目建设，相关建设资金由地方政府负责筹集”。立足于合理划分中央和地方事权，中央扶持资金给卫生院、村卫生室的项目建设“断奶”，今后地方政府的投入责任势必增大。有些人担忧，此番改变是不是一场危机？
■基础设施条件已有较大改善
在了解到《全民健康保障工程建设规划》印发后，四川省成都市青白江区姚镇卫生院主持工作的副院长何怀玉一时忧心忡忡。2015年，姚镇卫生院争取到了一笔200万元的中央扶持资金，准备用于卫生院的扩建项目。“由于种种原因，项目延后至2018年，不知今后这笔钱还有没有？”何怀玉说，此次政策调整标志着乡镇卫生院和村卫生室硬件建设时代暂告段落。目前，她正向上级主管部门请示原定项目能否继续进行下去。
截至目前，姚镇卫生院仍有一笔2万元的债务待偿还。2000年，该卫生院由于房屋不堪使用，举债新建了总面积为1600平方米的业务用房。“至今这笔债款仍未还清。由于住院人数增长较快，目前卫生院的楼道也摆满了病床，且没有独立设置的药库和注射室，急需扩建。”何怀玉介绍，青白江区共有7家卫生院，其中5家已经完成改扩建，因此对政策调整的担忧相对少很多。
据了解，仍有一些卫生院面临与姚镇卫生院相同的处境，原定建设项目处于政策调整期。对此，相关专家表示不必过度担忧，一般而言，列入规划的项目仍会继续执行下去。统计资料显示，2009年～2015年，国家累计安排中央专项投资1025亿元支持15万多个农村卫生计生项目建设。其中，为确保实现每个县至少建好1家县级医院、1家～5家中心乡镇卫生院，每个行政村都有卫生室的目标，中央投资430亿元支持3.4万个项目建设。由此带来的改变是，基层医疗卫生机构（含乡镇卫生院、村卫生室等）从2010年的90.2万家增加到2014年的91.7万家，乡镇卫生院床位总数从2010年的99.4万张提高到2014年的116.7万张。（下转第2版）（上接第1版）
“通过几轮建设投入，基层医疗卫生机构的基础设施条件显著改善。然而，从中央直管到卫生院、村卫生室的模式存在反应速度慢、监管统计难的问题。”国家卫生计生委卫生发展研究中心副研究员朱兆芳表示，在项目建设过程中发现，中央投入资金额度太小，管得过死，严重影响了地方政府的积极性。近年来，相对于县级医院，中央对基层医疗卫生机构扶持资金投入额度不大，一家基层医疗卫生机构往往不超过200万元，建设的大头需要地方政府配套。我国卫生院、村卫生室数量众多，仅仅依靠中央投入进行建设并不现实。
■通过多渠道化解资金荒
合理划分中央和地方的事权，是国家发改委此次调整政策的背景。面对变化，不同地区卫生计生部门的官员表现出了不同的态度。
一位西部省份卫生计生部门负责人认为，该省还有相当数量的卫生院、村卫生室未完成标准化、规范化建设。西部省份普遍经济发展相对落后，如果没有中央扶持资金的引导，很多地方政府没有动力对基层进行投入。当前，他所在省份的卫生院、村卫生室很多达到了国家要求的建设标准，但那些还未改扩建的基层机构，今后争取地方政府投入的难度可能更大。如何化解资金荒，将是不小的挑战。
在江苏省盐城市大丰区，负责基层卫生工作的杨维平面对政策调整却很平静。据介绍，从2012年以来，该区的15家卫生院分别获得了50万元~150万元的中央扶持资金，用于房屋改扩建和设备购置，目前已经基本完成标准化建设，同时80%的村卫生室达到江苏省示范标准。“随着硬件建设的基本完工，目前工作的重点主要放在服务模式升级和吸引人才到基层方面。”杨维平表示，中央扶持资金对基层医疗卫生机构的基础设施条件改善起到了重要的引导作用，但在执行中，相关项目建设资金主要还是来自地方政府。
“经济发展水平较高的地方感受的压力小，经济发展水平相对落后的地区感受的压力会相对大一些。”朱兆芳认为，一些贫困地区的建设焦虑，可以通过中央转移支付、对口支援等多种渠道筹集资金化解；另一方面，今年国务院印发的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》强调，按照“填平补齐”原则，实施贫困地区县级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，建设项目取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金，中央财政继续加大贫困地区卫生计生专项资金的转移支付力度。
■更要强调投入到“骨”
相关专家坦言，在深化医改进程中，应该把握好增加投入与创新体制机制、基础设施建设和软件环境提升的关系，在增加投入的同时大力推动资源优化配置和体制机制创新。国家发改委此次政策调整对一些地区而言接受起来有难度，但也不失为以改革促发展的契机。
“医改以来，国内基层医疗卫生机构的面貌普遍发生了很大改变。”中国农村卫生协会副秘书长夏迎秋认为，尽管很多卫生院、村卫生室的条件得到改善，但我国对基层投入不足的问题始终存在，此次政策调整所带来的影响有待观察。他同时表示，当前困扰农村卫生工作最大的难题还是缺人。一些地方的卫生院大楼盖起来了，但房屋闲置、设备蒙尘，资源没有得到有效利用，强基层没有强到骨子里。对基层的投入不能单纯体现为房屋建设和设备购置，还须在更大范围内寻找强基层的有效路径。
国家发改委此次印发的《全民健康保障工程建设规划》提出，以集中连片特殊困难地区和国家扶贫开发工作重点县为重点，全面加强县级医院业务用房建设，确保每个县（市、区）建好1家～2家县级公立医院（含中医院），为实现县域内就诊率达到90%的任务目标提供设施保障。
“据此可看出，县级医疗机构，特别是一些医疗资源欠发达地区的县级医院，将成为下一轮中央资金扶持的重点。”朱兆芳认为，此番政策调整有望通过医疗资源的合理布局，推动县乡村一体化建设，从而解决医疗资源下沉难问题，为分级诊疗提供保障。