黄清华：建议基本医疗卫生制度载入《宪法》

　　如何才能保证深化医药卫生体制改革的各项政策措施落实到位？近期和远期的改革目标得以实现？这是医改方案公布后最重要的新问题。

　　本文主张，在中国当前的政治和社会条件下，宜将“国家建立基本医疗卫生制度”和“国家确认并采取切实措施保障公民享有基本医疗卫生服务的权利”载入我国《宪法》，并相应制定“违反基本医疗卫生制度审查监督法”， 赋予全国人大常委会和地方各级人大常委会依该法对违反基本医疗卫生制度的公权行为审查监督，发展适合中国政治体制（改革方向）的违宪审查机制和法律监督机制。

　　为何入宪

　　我国《宪法》作为全体中华人民共和国公民和一切国家机关及其工作人员最基本的行为准则，规定了我国政治、经济、社会和文化等领域最根本的制度，反映的是国家和人民的最高意志，是治国安邦的总章程。

　　《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（简称《医改意见》）“从顶层的制度设计”，明确提出建立基本医疗卫生制度。其要义，一是要为人人享有基本医疗卫生服务提供必要的制度安排，二是要建立政府主导的多元化卫生投入机制，旨在覆盖全民，强调公平享有和政府责任。

　　建立基本医疗卫生制度，是深刻总结建国以来正反两方面的经验后得出的正确结论，对于国家长治久安、人民幸福安康、社会和谐稳定，至关重要。然而，在法理上，《医改意见》反映的内容还没有提升为国家和人民的意志。为了保证它的长期稳定性，“不随一时一事的情境而变化，不随人们的注意力和兴趣而变化”，确保所有相关的政策、立法、行政措施和社会力量都朝着这个目标努力，应当将基本医疗卫生制度载入宪法。

　　还应当看到，基本医疗卫生制度作为“顶层制度设计”对中国社会的深刻影响，将不仅仅止于“人人享有基本医疗卫生服务”和“人民群众健康水平进一步提高”；它对于健全和完善社会保障体系，培育公民社会，推动社会改革，转变政府职能，重建公共服务型政府，进而带动政治改革，都将产生深远影响。从这个角度来说，基本医疗卫生制度是我国社会发展和社会生活领域一项带有根本性的制度。

　　建立基本医疗卫生制度，从经济改革与发展的角度看，是中国经济和社会现代化转型必须要迈过的一个“坎”。政府通过新增卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障，以弥补“市场失灵”、优化资源配置，从而通过社会改革为经济转型创造条件。可以预见，随着医改的深入，保险、医药、信息、专业服务和社会服务等产业将会获得大发展，对外开放将进一步扩大。

　　建立基本医疗卫生制度，从政治改革的视野来看，就是一个民众参与、民众表达、民众监督的过程，就是一个塑造公民人格、培养公民意识、培育公民社会的过程，就是一个重塑政府职能、重建公共服务型政府、提升政府形象的过程，就是一个维护基本人权、追求人的自由、实现社会公平正义、最大限度释放社会生产力的过程。

　　最后，从国际经验看，一个国家卫生体制的建立和完善，不仅取决于经济发展水平，更取决于政府的政治意愿和社会价值取向。墨西哥、巴西和印度等同属发展中的人口大国，尽管经济发展水平较低，由于人民和政府强烈的政治意愿，国家宪法和基本立法建立了公平的基本卫生保健制度。例如，1983年，墨西哥通过了“宪法修正案”和“卫生基本法”，赋予每个公民获得健康保护的基本权利。1986年，巴西政府把保障所有公民的健康权益作为各级政府的责任，将建立国家“统一医疗体系”写入了新宪法。

　　总之，全国人民代表大会适时将基本医疗卫生制度载入我国《宪法》，并完善违宪审查机制和法律监督机制，是现实而有实效的选择。

　　如何入宪

　　基本医疗卫生制度可从三个方面入宪：

　　第一，建议将《宪法》第二十一条第一款修改为：“国家建立基本医疗卫生制度，发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，开展群众性的卫生活动，保护人民健康”。

　　其实益有二：一是“基本医疗卫生制度”入宪后，就为贯彻落实“基本医疗卫生制度”所必需的“中华人民共和国基本医疗卫生保健法”上升为全国人大代表大会制定的基本法律，提供了宪法和法理根据。用“基本医疗卫生保健法”来统领《传染病防治法》、《职业病防治法》和《执业医师法》等卫生单行法，符合我国的立法体制。这对于健全和完善我国的卫生法制体系十分重要。二是现行第二十一条第一款关于“鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施”的规定，与我国加入世界贸易组织（WTO）对开放服务贸易所做的承诺不符，与全国当前医疗卫生领域多元社会资本投资的实际不符，与《医改意见》“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业”的政策不符。因此，要用好用活用足这一政策，也有必要修改《宪法》的这一条款。

　　第二，建议将第二十一条第二款改为“国家确认并采取切实措施保障公民享有基本医疗卫生服务的权利”，并将现行第二款“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”改为同条第三款。

　　增加这一条款的理由有三：其一，《医改意见》确定的卫生改革总体目标“人人享有基本医疗卫生服务”，事关每一个中国公民生命健康权的尊重、实现和保护，政治意义和实际意义均很重大。其二，“人人享有基本医疗卫生服务”是对“人人享有初级卫生保健”在服务的质和量上的深化，是我国全面建设小康社会的必然要求。其三，“国家确认并采取切实措施保障公民享有基本医疗卫生服务的权利”的宪法规定，对于从根本法的高度落实《医改意见》关于“强化政府在基本医疗卫生制度中的责任”，搞好立法、行政协调和法律监督，防止政府各相关部门间的推诿扯皮和地方政府转移对卫生工作应有的注意力，具有实际意义。

　　第三，为保障落实中国公民“享有基本医疗卫生服务的权利”，建议发展适合中国政治体制（改革方向）的违宪审查机制和法律监督机制。具体措施可以是，制定单行的“违反基本医疗卫生制度审查监督法”，明确审查监督的内容、项目和程序，赋予全国人大常委会对各级政府和地方各级人大在卫生立法、制度、规划、筹资、资金使用、服务、监管等方面行使违宪审查权和/或法律监督权；赋予地方各级人大常委会对同级政府和下级人大行使对违反基本医疗卫生制度的法律监督权，审查监督是否落实了基本医疗卫生制度对政府责任的要求，卫生规划是否制定，公共财政是否按卫生规划落实到位，等等。

　　总之，从根本大法的高度保障人民健康，是人民群众最关心、最希望解决的现实问题之一。笔者呼吁通过全国人民代表大会立法程序，将建立基本医疗卫生制度的要求载入《中华人民共和国宪法》，尽快建设支撑基本医疗卫生制度的法律体系，并以违宪审查机制和法律监督机制保障其得以落实。

　　基本医疗卫生制度作为“顶层制度设计”对中国社会的深刻影响，将不仅仅止于“人人享有基本医疗卫生服务”和“人民群众健康水平进一步提高”；它对于健全和完善社会保障体系，培育公民社会，推动社会改革，转变政府职能，重建公共服务型政府，进而带动政治改革，都将产生深远影响。从这个角度来说，基本医疗卫生制度是我国社会发展和社会生活领域一项带有根本性的制度。

（责任编辑：王小楠）